来源：金融监管研究院

12月24日，证监会发布《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定(草案征求意见稿)》(简称《管理规定》)和《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法(征求意见稿)》(简称《备案办法》)，向社会公开征求意见。就境外上市相关制度规则公开征求意见。

根据该制度规则，境内企业直接和间接境外上市活动将统一实施备案管理；监管部门将建立境内企业境外上市监管协调机制，强化监管协同；在股权激励等情形下，境外直接发行上市可向境内特定主体发行；同时，相关规则放宽了境外募集资金、派发股利的币种限制，以满足企业在境外募集人民币的需求。

此外，证监会首次明确，满足要求的VIE架构企业备案后可以赴境外上市！

证监会会同国务院有关部门对《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》提出了修订建议，在此基础上研究起草了《管理规定》，并同步起草了《备案办法》。

《管理规定》共五章二十八条，明确了四方面内容：

1. 完善监管制度。境内企业直接和间接境外上市统一实施备案管理。

2. 加强监管协同。包括：建立境内企业境外上市监管协调机制；境外上市备案管理与安全审查等机制将做好衔接；完善跨境证券监管合作安排，建立备案信息通报等机制。

3. 明确法律责任。明确未履行备案程序、备案材料造假后果，提高违法违规成本。

4. 增强制度包容性。明确在股权激励等情形下，境外直接发行上市可向境内特定主体发行；进一步便利“全流通”；放宽境外募集资金、派发股利的币种限制。

《备案办法》共二十四条，明确了四方面内容：

1. 备案管理适用范围及相关认定标准；

2. 备案主体和备案程序；

3. 重大事项报告要求，加强事中事后监管；

4. 境外证券公司的备案要求。

证监会在有关负责人答记者问中强调，实施备案管理过程中对存量企业将坚持法不溯及既往的原则，确保备案管理平稳实施。在实施方面：

1. 先从增量开始。对增量企业和发生再融资等活动的存量企业，按要求履行备案程序；其他存量企业备案将另行安排，给予充分的过渡期。

2. 区分首发和再融资。充分考虑境外市场再融资便捷高效的特点，对再融资在备案时点、备案材料要求等方面作了差异化的制度安排，与境外市场实践做好衔接，减少对境外上市企业融资活动的影响。

证监会备案管理将重点关注境内企业合规情况，遵循必要、合理的原则，避免过多增加企业负担。

按照备案管理制度要求，发行人应当在境外提交首次公开发行上市申请 文件后 3 个工作日内，向中国证监会提交备案材料，包括但不限于：

（一）备案报告及有关承诺；

（二）行业主管部门等出具的监管意见、备案或核准等 文件（如适用）；

（三）有关部门出具的安全评估审查意见（如适用）；

（四）境内法律意见书；

（五）招股说明书。

备案材料符合要求的，证监会在20个工作日内出具备案通知书。材料信息不完整、不充分的，证监会将要求企业进行补充说明。

发行人境外发行上市后在其他境外市场发行上市的，应当按照本条规定履行备案程序。（如果滴滴从纳斯达克退市后赴香港上市，即需要履行此规定进行备案程序）

根据企业材料反映的情况，证监会视需征求有关主管部门意见，征求意见时间不计算在备案时限内，征求意见情况将及时反馈给申请人。

1. 明确监管职责。国务院证券监督管理机构与行业主管部门在政策制定、日常监管和风险应对等方面加强监管协同。备案管理与安全审查机制做好衔接，明确境外发行上市涉及安全审查的，应当依法履行安全审查程序。

2. 完善跨境证券监管合作安排。与境外证券监管机构建立备案信息通报机制，共同打击跨境违法违规行为。

3. 强化依法合规约束。明确企业和中介机构依法合规、维护国家安全和保守国家秘密的主体责任。明确未履行备案程序擅自境外上市等违法违规行为的法律责任，提高违法违规成本。

证监会在答记者问中表示，对外开放是我国的基本国策，完善企业境外上市监管制度，目的是为了促进更加健康、更可持续、更为长远的发展。

目前规范企业境外上市活动的法规基础主要是1994年发布的《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》（下称《特别规定》），2019年12月，新《证券法》发布。在此背景下，中国证监会会同有关部门提出了全面修订《特别规定》、统一制定规范境内企业直接和间接境外上市活动法规的工作思路，并起草形成了《管理规定》和与之配套的《备案办法》。

下一步，经履行公开征求意见等立法程序，在相关制度规则正式发布实施时，证监会还将制定发布备案指引，进一步细化备案管理的具体安排。

境内企业在境外发行股票、存托凭证、可转换为股票的公司债券或者其他具有股权性质的证券，或者将其证券在境外上市交易的，适用本规定。

境内企业间接在境外发行证券或者将其证券在境外上市交易（以下简称境内企业境外间接发行上市），是指主要业务经营活动在境内的企业，以境外企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益在境外发行证券或者将证券在境外上市交易。具体标准由国务院证券监督管理机构规定。（VIE结构）

存在下列情形之一的，不得境外发行上市：

（一）法律法规明确禁止上市融资的情形；

（二）境外发行上市威胁或危害国家安全的企业；

（三）存在股权、主要资产、核心技术等方面的重大权属纠纷；

（四）境内企业及其控股股东、实际控制人最近三年内存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，或者因涉嫌犯罪，重大违规正被立案调查的企业；

（五）董事、监事和高级管理人员最近三年内受到行政处罚且情节严重，或者因涉嫌犯罪正在被司法机关立案侦查 或涉嫌重大违法违规正在被立案调查；

（六）国务院认定的其他情形。

此外，证监会特别强调：境内企业境外发行上市涉及向境外提供个人信息和重要数据的，应当符合国家法律法规和有关规定。

未履行备案程序，或违反规定境外发行上市的，给予警告，并处以100万元以上1000万元以下的罚款，情节严重的，责令暂停相关业务或者停业整顿、吊销资质许可或营业执照。对境内企业的控股股东、实际控制人、董高监给予警告，单处或者并处50万元以上500万元以下的罚款。

证券公司、律师事务所未严格履行职责的，给予警告，并处以50万元以上500万元以下的罚款。对有关责任人员给予警告，并处以20万元以上200万元以下的罚款。

备案过程中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，尚未发行证券的，对境内企业处以100万元以上1000万元以下的罚款；已经发行证券的，对境内企业处以境外所募资金金额10%以上1倍以下的罚款。对境内企业的控股股东、实际控制人、董高监给予警告， 单处或者并处50万元以上500万元以下的罚款。

证券公司、证券服务机构在境内制作、出具的文件存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，监管部门依法责令改正，给予警告，没收业务收入，并处以业务收入1倍以上10倍以下的罚款；没有业务收入或者业务收入不足50万元的，处以50万元以上500万元以下的罚款；情节严重的， 并处暂停或禁止上市业务。对相关责任人员给予警告，并处以20万元以上200万元以下的罚款。

情节严重的，可对有关责任人员采取市场禁入的措施。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

以下为证监会有关负责人答记者问：

证监会有关负责人答记者问

一、问：请介绍完善企业境外上市监管制度的背景。

答：对外开放是我国的基本国策。近些年来，资本市场对外开放步稳蹄疾，以直接和间接形式在境外上市的企业家数不断增多，遍及香港、纽约、伦敦等多个境外市场。境外上市在支持我国企业利用外资、提高公司治理水平、深度融入世界经济等方面发挥了积极作用，境外上市企业为国家经济社会繁荣发展作出了积极贡献，境内外投资者也通过投资上市企业分享了中国经济长期稳定发展的红利。

完善企业境外上市监管制度是在资本市场深化对外开放的大背景下提出的，规范的目的是为了促进更加健康、更可持续、更为长远的发展。目前规范企业境外上市活动的法规基础主要是1994年发布的《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》（国务院令第160号，以下简称《特别规定》），其制定于我国资本市场发展初期，总体上已落后于市场实践，不能很好地适应市场发展和高水平对外开放需要。2019年12月，新修订《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）明确直接和间接境外上市应当符合国务院的有关规定。企业、中介机构、境内外投资者等市场主体十分关注境外上市监管制度的完善与改革，期待国家尽快出台制度规则进一步明确程序和要求，促进企业依法依规开展境外上市活动。

在此背景下，中国证监会会同有关部门对《特别规定》实施情况进行了认真总结和评估，针对现行制度短板和市场发展实际需要，提出了全面修订《特别规定》、统一制定规范境内企业直接和间接境外上市活动法规的工作思路，并起草形成了《管理规定》和与之配套的《备案办法》。下一步，经履行公开征求意见等立法程序，在相关制度规则正式发布实施时，证监会还将制定发布备案指引，进一步细化备案管理的具体安排，确保市场主体在办理备案时有清晰明确的规则依据。

二、问：请介绍完善企业境外上市监管制度的必要性。

答：完善企业境外上市监管制度，不仅是助力构建国际国内双循环新发展格局的实际举措，也体现了我国深化“放管服”改革、推进资本市场扩大开放的坚定决心。

首先，这是支持企业依法合规利用境外资本市场融资发展的需要。中国证监会和有关主管部门尊重企业依法合规自主选择上市地的态度是一贯的、明确的，从来没有动摇。展望未来，扩大开放的方向不会改变，支持企业用好两种资源的态度也不会改变。完善企业境外上市监管制度，并不是对境外上市监管政策的收紧。我们将继续坚持在开放中谋发展、在规范中促发展，保持境外融资渠道畅通，为企业境外上市活动提供清晰、透明和可操作的规则，构建更加稳定、可预期的制度环境。

其次，这是推进制度型高水平对外开放的需要。境外上市作为中国资本市场双向开放的重要组成部分，应当体现高质量发展的要求。企业不管在哪里上市，遵守国家法律法规是最基本的要求。近年来，个别境外上市企业出现了财务造假等严重违法违规行为，损害了中国企业的整体国际形象，对中国企业境外融资产生了不利影响。完善企业境外上市监管制度，统筹开放和安全，提升我国企业境外上市的整体合规水平，有助于更好地发挥境外上市在促进科技进步、支持企业发展、参与国际竞争等方面的积极作用，也有利于保护境内外投资者合法权益，促进企业境外上市活动规范健康有序发展。

第三，这是深化境外上市监管“放管服”改革的需要。近年来，证监会积极推动境外上市监管“放管服”改革，精简申报文件和审核内容，大幅缩短审核周期，取得了较好的效果。备案管理将在现行境外上市监管实践的基础上坚持“放得开，管得住，服务好”，不对企业是否符合境外上市地发行上市条件等进行审查，也不搞变相审批，重在加强境内外监管协作，压实市场主体责任，在规范管理的同时放开搞活，使境外上市监管“放管服”改革持久落实见效。

三、问：请介绍境外上市备案管理平稳有序实施和过渡期的有关安排。

答：我们将坚持法不溯及既往的原则，坚持稳字当头、稳中求进，确保备案管理平稳实施。在制度设计方面主要体现：一是先从增量开始。对增量企业和发生再融资等活动的存量企业，按要求履行备案程序；其他存量企业备案将另行安排，给予充分的过渡期。二是区分首发和再融资。充分考虑境外市场再融资便捷高效的特点，对再融资在备案时点、备案材料要求等方面作了差异化的制度安排，与境外市场实践做好衔接，减少对境外上市企业融资活动的影响。

四、问：请介绍境外上市备案管理主要流程。

答：证监会备案管理将重点关注境内企业合规情况，遵循必要、合理的原则设定备案程序和材料要求，避免过多增加企业负担，备案管理将比现行的行政许可更加高效便捷。按照备案管理制度要求，企业须对重点合规事项提交说明，中介机构须出具必要的核查意见。备案材料完备、符合规定要求的，证监会在20个工作日内出具备案通知书，如证监会认为材料反映的信息不完整、不充分，将要求企业进行补充说明。根据企业材料反映的情况，证监会视需征求有关主管部门意见，征求意见时间不计算在备案时限内，征求意见情况将及时反馈给申请人。

五、问：请介绍备案管理制度下加强境内监管协同有关考虑。

答：为保障备案管理顺利实施，证监会将与境内有关行业和领域主管部门建立监管协作机制，加强政策衔接、信息共享和监管协同，不会要求企业到多个部门拿“路条”、跑审批，尽可能减轻企业监管负担。

首先，对特定行业领域主管部门以制度规则明确要求企业境外上市前履行监管程序的，企业提交备案申请前应当取得主管部门出具的监管意见、备案或核准等文件。比如，根据《中资商业银行行政许可事项实施办法》等规定，中资商业银行境外上市前须履行银行业主管部门的审批程序。其次，根据《管理规定》，证监会将牵头建立企业境外上市跨部门监管协调机制，在收到企业备案申请材料后，主动与有关主管部门加强沟通或征求意见，以提高备案效率。同时，证监会将配合推动有关主管部门明晰相关领域的监管制度规则，提高政策可预期性。最后，对涉及外商投资安全审查、网络安全审查等法律法规规定范围内的企业境外上市，在提交备案申请前，企业应当依法申报安全审查。

六、问：请介绍完善跨境证券监管合作安排的有关考虑。

答：在资本市场高度全球化的今天，各国监管机构更需要加强监管合作和政策沟通。证监会将进一步推动与境外主要市场证券监管机构完善跨境证券监管合作安排。一是与境外证券监管机构建立备案信息通报机制，加强境外上市监管信息共享。二是加强跨境执法合作，共同打击企业财务造假等违法违规行为，维护市场公平和秩序，保护投资者合法权益。三是积极推进跨境审计监管合作，为企业境外上市营造良好的监管环境。

七、问：请介绍对协议控制（VIE）架构企业境外上市监管的考虑。

答：在遵守境内法律法规的前提下，满足合规要求的VIE架构企业备案后可以赴境外上市。

以下为原文：

证监会就境外上市相关制度规则公开征求意见

为促进企业利用境外资本市场规范健康发展,支持企业依法合规赴境外上市,根据《中华人民共和国证券法》,证监会会同国务院有关部门对《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》(国务院令第160号)提出了修订建议,研究起草了《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定(草案征求意见稿)》(以下简称《管理规定》),并同步起草了《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法(征求意见稿)》(以下简称《备案办法》),作为《管理规定》的配套规则,现一并向社会公开征求意见。

《管理规定》共五章二十八条,主要内容:一是完善监管制度。对境内企业直接和间接境外上市活动统一实施备案管理。二是加强监管协同。建立境内企业境外上市监管协调机制,强化监管协同;境外上市备案管理与安全审查等机制做好衔接;完善跨境证券监管合作安排,建立备案信息通报等机制。三是明确法律责任。明确未履行备案程序、备案材料造假等违法违规行为的法律责任,提高违法违规成本。四是增强制度包容性。结合资本市场扩大开放实践和支持企业发展需要,明确在股权激励等情形下,境外直接发行上市可向境内特定主体发行;进一步便利“全流通”;放宽境外募集资金、派发股利的币种限制,满足企业在境外募集人民币的需求。

证监会《备案办法》共二十四条,主要内容:一是明确备案管理适用范围及相关认定标准。二是明确备案主体和备案程序。三是明确重大事项报告要求,加强事中事后监管。四是明确境外证券公司的备案要求。

国家扩大资本市场对外开放的方向不会改变,支持企业依法合规到境外上市、用好两种资源的态度不会改变,规范的目的是为了促进发展。欢迎社会各界对境外上市制度规则提出宝贵意见,证监会将根据公开征求意见情况,进一步修改完善,并会同有关部门按照立法程序推动尽快发布实施。

关于就《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定（草案征求意见稿）》公开征求意见的通知

关于就《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法（征求意见稿）》公开征求意见的通知

编辑：凌墨