本文为北京国家会计学院会计研究与发展中心《诚信文化建设》课题阶段性成果。原载于《财会月刊》2021年第7期

●新《证券法》注重完善投资者保护制度、强调中介机构责任，其中引入的特别代表人诉讼制度对于规范资本市场具有重要意义。特别代表人诉讼制度下的注册会计师法律责任规制注重投资者利益保护，并辅以相对严重的民事责任、行政责任和刑事责任，新《证券法》使得注册会计师职能职责更加清晰，以便其在法律规制下合法高效地开展审计工作。但是，对于注册会计师等关联主体违规责任认定的相关细则仍然较为缺乏，有待进一步完善。

【关键词】

新《证券法》；特别代表人诉讼；会计师事务所；注册会计师；法律责任

一	特别代表人诉讼制度的解读

1.特别代表人诉讼制度的背景。在2019年12月新修订的《证券法》出台前，旧《证券法》（2014年修订）中并未涉及与代表人诉讼相关的内容，代表人诉讼实现的主要依据是《民事诉讼法》中的集体诉讼。然而，在集体诉讼的应用上，我国司法机关并不主张以集体诉讼的形式处理虚假陈述的民事赔偿案件（2002年《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》中提出，“对于虚假陈述民事赔偿案件，人民法院应当采取单独或者共同诉讼的形式予以受理，不宜以集团诉讼的形式受理”）。这在一定程度上造成了当投资者投资利益受损时，通过特别代表人诉讼制度对违规上市主体及其利益相关方进行追责较为困难的问题。除此之外，诉讼法规定投资者及其诉讼代表应承担举证责任，对于判决结果采取“登记生效”的方式。在该规定下，中小股东及其律师对于上市公司违法行为等内部证据的搜集处于不利地位，这在很大程度上削减了投资者胜诉的可能性。由此，“登记生效”制度未能最大限度地保护多数投资者的利益，无形中减轻了上市违规主体及其利益相关方可能面临的法律责任。这些制度不仅无法发挥法律制度对上市公司不当行为的震慑作用，而且较低的违法成本可能使得更多上市公司为了追逐利益“铤而走险”，不利于净化我国资本市场环境。

正是由于存在上述种种问题，《民事诉讼法》下的代表人诉讼制度在对投资者权益保护方面发挥的司法效果较为有限，进而“自认倒霉”成了大量投资者在面对投资利益受损时的第一选择。这不仅在一定程度上助长了上市公司的不当行为，而且反映出我国在投资者利益保护方面存在一定的法律制度缺失、司法缺位问题。而新《证券法》第九十五条规定的代表人诉讼制度，是对虚假陈述等民事赔偿诉讼纠纷法律适用的正面回应，其中明确表示该类纠纷可以推选代表人进行诉讼。

2.特别代表人诉讼制度的评价。瑞幸财务造假事件涉及期间为2019年4月~12月，对比新《证券法》的实施时间（自2020年3月1日开始实施）可知，这一财务造假期间显然不属于新《证券法》的效力期间。然而就美国证券市场而言，瑞幸的前景仍然不容乐观，其仍面临被海外投资者提起集体诉讼的风险。那么，在美国证券市场上已被运用多年的集体诉讼制度与我国目前的特别代表人诉讼制度相比有何差异？应该对我国的特别代表人诉讼制度作何评价？

首先，在诉讼代表的选择上，美国集体诉讼制度下任何诉讼成员都可以自愿成为诉讼代表，但一般由律师担任；而我国则由经证监会批准的两家投保机构担任代表人。我国将诉讼代表限制为接受证监会监管的投保机构并对投资者人数加以限制，在很大程度上降低了律师事务所利用特别代表人诉讼制度对上市主体进行滥诉的可能。其次，在案件本身的选择上，美国集体诉讼制度下所有案件的诉讼成员均有机会胜诉；而我国的特别代表人诉讼制度将主动权交给具有相关专业经验的投保机构，由投保机构进行案件选择，这能在一定程度上保障案件选择的质量，避免司法资源的浪费。最后，在诉讼成员的规定上，美国集体诉讼制度并未对诉讼成员的数量作出明确规定；而我国的特别代表人诉讼制度明确规定提起代表人诉讼案件的投资者为50人以上，这可在一定程度上保障“大案先行”，在司法资源有限的情况下保障多数投资者的利益。

我国的特别代表人诉讼制度与美国的集体诉讼制度存在差异，这是由我国国情所决定的。与美国证券市场实行集体诉讼已有几十年历史不同，这一制度在我国尚处于起步阶段，其发展尚未成熟，需要依靠政府行政力量的正确引导。一方面，目前我国实行的特别代表人诉讼制度是符合我国国情和资本市场发展阶段的理性选择；另一方面，由于该制度在我国尚处于起步阶段，难免存在一些有待完善之处。例如：将案件的选择权交给投保机构的规定，可能造成由于案件未被投保机构选择而导致投资者彻底失去胜诉机会的情况；将代表人限制为投保机构的规定，忽视了案件间的差异性，使得该制度在适用中存在灵活性不足、略显僵化的问题。

3.特别代表人诉讼制度的意义。结合上述背景来看，对比原诉讼法下的代表人诉讼制度对投资者保护存在的不足，新《证券法》中的特别代表人诉讼制度显然为投资者提供了更完备的法律选择，具有保护投资者利益、净化市场环境等多重意义。

在投资者保护方面，特别代表人诉讼制度依靠司法力量全面保障投资者权益不受侵犯。这一司法力量的全面性主要体现在诉前、诉中和诉后三个阶段。在诉前阶段，特别代表人诉讼制度弥补了之前投资者投资利益受损时“无法可依”的不利局面，从法律层面为投资者保护自身利益提供了强制力保护。在诉中阶段，“由投保机构担任代表人参加诉讼”这一硬性要求更是从司法实践层面将保护投资者权益落到了实处。在诉后阶段，特别代表人诉讼制度下“默认同意”的规定，则是从判决结果的法律效力层面保障了多数投资者的权益。

在净化市场环境方面，特别代表人诉讼制度通过其自身的中介作用对整个市场环境产生积极影响，主要体现在以下三个方面：①对上市公司而言，其主要发挥“去劣”“取优”的甄选功能。“去劣”体现为该制度具有“聚沙成塔”的惩罚效应，这极大地增加了违规上市公司及其利益相关方的赔偿金额及法律责任，可以倒逼不良上市公司退出市场。②对投资者而言，其可以有效破解维权困境。特别代表人诉讼制度下“不成功也没有损失”的司法安排无形中鼓励了上市公司的投资者，特别是中小股东通过特别代表人诉讼的方式维护其自身权益，这在一定程度上增加了特别代表人胜诉的可能。③对中介机构而言，通过提升面临的法律风险倒逼其更积极地发挥自身职能。“利益共享、风险共担”的特性降低了投资者进行诉讼维权的成本，提高了投资者对注册会计师及会计师事务所提起诉讼的概率。

二	关于注册会计师法律责任修订的分析

新《证券法》中引入代表人诉讼制度对于注册会计师法律责任的影响主要体现在加强投资者保护、加重行政处罚及配套刑事责任三个方面。

1.加强投资者保护。在民事责任方面，当前立法对注册会计师法律责任相关条款作了优化，不仅细化了已有行为和内涵，而且针对当前实务中的商事活动行为、金融监管理念和法律体制制度等内容进行了修订和完善，旨在强化信息披露义务以保护投资者利益。

（1）扩大虚假陈述责任主体。新《证券法》第五十六条规定，信息披露义务主体应当是具有信息披露义务的任何单位和个人。虚假陈述责任主体范围的扩大是为了与信息披露义务主体规定相匹配，由此可见，证券公司和证券服务机构的责任主体范围都有相应的改变。如：证券公司的直接责任人员应当与发行人承担连带责任，这就要求直接责任人员更加谨慎地履行注意义务；同时，证券服务机构在接受委托时，应注意履行审查义务，否则可能会因虚假陈述而承担连带赔偿责任。这将督促注册会计师在证券服务工作中更加谨慎、严格地履行注意义务，不得对其服务内容作任何虚假陈述。

（2）明确操纵市场违法行为的认定。新《证券法》第五十五条列举了禁止存在影响或者意图影响证券交易价格或证券交易量的操纵证券市场的手段，有利于实务中对操纵市场行为的认定。虽然“意图影响”难以举证，不便于在实务中对其追究民事责任，但这至少是我国立法对操纵市场违法行为法律规制的一大进步。今后实务中若有注册会计师在证券服务过程中利用虚假或者不确定的重大信息诱导投资者进行证券交易等，则注册会计师可能会被追究法律责任。长远来看，将注册会计师等证券服务机构的操纵市场违法行为纳入《证券法》的明文规定，对证券市场的法律规制具有促进意义。

（3）调整内幕信息的范围。新《证券法》第五十二条对“重大事件”的定义进行了调整，扩大了证券交易中的内幕信息范围；第五十一条明确规定，中介机构利用内幕信息以外的非公开信息进行交易属于违法行为，应当承担民事责任。无论是内幕信息还是其他非公开信息，均属于业务、职业、工作相关的中介机构知情人应当保护的信息，不得随意披露或交易。新《证券法》修订之前，注册会计师并不能直接确定自己所掌握的信息是内幕信息还是其他非公开信息，时常出现不当信息披露的情形；修订后，注册会计师对自身保密义务更加明确，更有利于指导证券服务工作的开展。

（4）强调投资者适当性审查义务。新《证券法》第八十八条规定，证券公司、中介机构等都应当对投资者的基本情况、财产状况、投资能力等事项履行审查义务。这是第一次以立法形式明确投资者适当性制度，要求证券公司及中介机构严格履行审查义务、加强金融监管以及提高投资者保护。注册会计师在证券服务过程中，应当注意是否严格履行了法定职责，能否保证所出具文件的真实性、准确性和完整性。

（5）注册会计师民事责任条款的完善为投资者维权提供了便利，可以增强投资者对证券市场的信心。新《证券法》第五十三至五十六条、第八十四条、第八十五条、第一百六十一条、第一百六十三条等直接规定了会计师事务所等证券服务机构及其工作人员需要承担民事赔偿责任的情形。基于当前立法的规定，中介机构的举证责任更多，法律后果更严重。新《证券法》中明确将会计师事务所等证券服务机构纳入民事责任主体范围，且民事赔偿、行政处罚等具体金额有巨大的提高。

总之，新《证券法》关于注册会计师法律责任的修订有利于证券公司、中介机构和投资者在资本市场中的共同进步，以及市场的稳定和积极发展。

2.加重行政处罚。当前我国大量证券发行的实质审核工作是由中介机构负责，市场对证券的判断是基于中介机构对证券相关信息的披露。这就要求中介机构勤勉尽责、诚实守信，否则其应当承担相应法律责任。新《证券法》主要从以下三个方面加重行政处罚：一是提升罚款上限。最新的行政处罚规定将罚款上限调整为一千万元，同时配套规定资格罚，如保荐人违法的行政处罚。罚款上限的提高增加了注册会计师的违法成本，对其有一定的警示作用，有利于证券业务的风险防范及投资者利益保护。二是新增其他处罚。除了处以罚金，新《证券法》第十三章还对证券公司和证券服务机构违反法定义务、损害投资者利益等违法行为配套规定了警告、罚款或撤销业务许可的处罚。多元化的行政处罚措施更有利于新《证券法》的执行。三是扩大市场禁入范围。新《证券法》第二百一十四条内容的设置是对证券市场中不法行为和不法主体的清理。新《证券法》除了规定证券交易所负责人和从业人员的禁入标准，还明确了证券服务机构及从业人员的处罚和禁止性规定。

尽管立法已经考虑了多元化的行政处罚措施，设置了市场准入的禁止性规定等，但当前证券市场违法行为的危害性与违法主体承担的法律后果之间仍然是不对等的。当前仅通过加重证券公司、证券服务机构的法律责任来警示证券从业人员，防范证券市场风险及保护投资者利益，是远远不够的，整体立法和实务均有待进一步完善。

3.配套刑事责任。《证券法》的修订需要其他立法如《刑法》作出与之配套的修改和完善，才能达到立法的统一。在刑事立法的联动修改中，需侧重修改与证券类违法行为相关的刑事犯罪规定，证监会等有关协作部门在发现证券类违法行为后，依法对其进行行政处罚，并要求其承担民事责任，构成犯罪的应当将案件依法移送司法机关。刑事立法需要做到案件依法移送后有配套的立法可以适用，可以依法追究违法主体的刑事责任。

现实中，证券类犯罪的涉案金额巨大，证券公司及证券服务机构等法人主体不仅需要承担行政责任，可能还需要承担民事责任，对投资者的合法利益进行赔偿。虽然新《证券法》明确规定应当先履行民事责任，但可能责任主体已经没有经济能力履行民事责任或者刑事责任。新《证券法》还规定，若直接责任人触犯刑法的，应当依法追究其刑事责任。严苛的行政责任和民事责任虽然对市场主体有一定的警示作用，对投资者利益有一定的保护作用，但其前提是法律责任能够切实得到履行和承担，而实务中很可能遇到执行难的问题，还需进一步完善解决。可见，新《证券法》第二百一十九条规定将依赖于《刑法》的联动修订来实现。

三	注册会计师法律责任实务的考量

在中国证监会网站、中国裁判文书网进行检索，对被处罚的会计师事务所及注册会计师进行整理，结果如表1所示。

截至2020年10月4日，被处罚的会计师事务所及注册会计师大多数承担的是行政责任，而承担民事责任和刑事责任的相对较少。在行政处罚案件中，因“未保持应有的职业关注”“执行审计程序不当”“具体账户或披露审计不当”“质量控制不规范”而被处罚的案件分别有23件、50件、112件及13件。在民事处罚案件中，华伦会计师事务所和立信会计师事务所均因提供审计服务不当而承担民事责任。2006年7月31日，经武汉市中级人民法院审理判决，蓝田股份因财务造假向原告赔偿540余万元，华伦会计师事务所作为共同被告承担连带赔偿责任；2018年9月底，法院认定立信会计师事务所与其审计客户大智慧公司构成共同侵权，对外承担连带赔偿责任。这是仅有的两例被法院认定为承担连带赔偿责任的会计师事务所。在刑事处罚案件中，由于提供虚假证明文件而承担刑事责任的会计师事务所有2家，注册会计师有5人；因出具证明文件重大失实而承担刑事责任的会计师事务所有5家，注册会计师有11人。

由上述分析可以看出，在旧《证券法》下，我国注册会计师通常被追究行政责任，而追究民事责任的情况较为少见。造成这一现象的主要原因是，旧《证券法》下会计师事务所及注册会计师面临的法律风险相对较低，因此每年都存在会计师事务所或注册会计师“铤而走险”，以不当的审计行为换取审计收益的情况。新《证券法》有效缓解了上述问题，使会计师事务所及注册会计师面临的法律风险显著提高，具体表现为违法成本升高和投资者保护力度加大两方面。

1.在违法成本方面。新《证券法》明显加大了对会计师事务所及注册会计师失当活动的处罚力度，具体表现为：①若会计师事务所擅自从事证券服务业务、违反业务规则，其面临的处罚金额将由旧《证券法》下的“违法所得的一至五倍”增长为“违法所得的一至十倍”；当其暂不具有违法所得时，其面临的罚款将由“十万至三十万元”提升为“五十万到五百万元”。对于涉及的直接负责人员，旧《证券法》并未制定专门的惩处规定，而新《证券法》针对其制定了专门的惩罚规则。②若会计师事务所及注册会计师未勤勉尽责、所出具的文件有虚假记载，其面临的处罚金额将由旧《证券法》下的“业务收入的一至五倍”增长为“业务收入的一至十倍”；当其暂不具有业务收入时，同样将面临五十万至五百万元的罚款，情节严重者还将被并处暂停或禁止从事证券服务业务。对于涉及的直接负责人员，惩罚金额将由“三万至十万元”提升至“二十万至二百万元”。③对于泄露、隐匿、伪造、篡改或者毁损有关文件和资料的行为，新《证券法》同样在提升赔偿金额的同时，单独增加了对情节严重者的惩罚规定。

2.在投资者保护方面。新《证券法》中新增的“第六章投资者保护”无疑体现了其重视和保护投资者权益的决心。此次新增的代表人诉讼制度更是投资者通过法律维护自身投资权益不受侵犯的重要途径。代表人诉讼制度加重了对注册会计师法律责任方面的影响，主要体现为以下两方面：

（1）代表人诉讼制度下，中小股东与被告间的实力差距得以缩小，从而加大了对注册会计师进行追偿的可能。通过上述对注册会计师民事责任的分析可知，对注册会计师提起民事诉讼，其诉讼主体必须是审计报告使用者。在实践中，无论是对注册会计师、会计师事务所直接提起诉讼，还是将其列为上市公司的共同被告，中小股东在法律知识、证据搜集、信息资源、时间精力、成本费用等方面均处于不利地位，与被告上市公司或会计师事务所间的差距较大。同时，由于中小股东所持股份较为分散，甚至会出现“诉讼费用远超投资损失”的现象，这就导致很多本该提起诉讼的中小股东放弃了对违规上市主体及相关中介机构等提起诉讼。这一现象实则是以投资者利益为代价的，降低了上市主体的违规成本和注册会计师面临的法律风险。长此以往，不仅会使中小股东的投资权益受损，还会极大地打击投资者对我国资本市场的信心和投资热情，极易形成恶性循环。

在代表人诉讼制度下，默认所有投资者均为诉讼成员，可以“互通信息资源、共享胜诉成果、共摊败诉费用”，同时由具有专业经验的投保机构担任诉讼代表人，中小股东无需投入过多的时间精力。这在很大程度上缩小了中小股东与被告间的实力差距，同时减少了中小股东因自身与被告间的巨大实力差距而主动放弃起诉的现象。因此，在代表人诉讼制度下，注册会计师及会计师事务所被中小投资者作为单独被告或上市公司共同被告提起诉讼的可能性增大，进而增加了其被法院裁定承担民事责任的法律风险。

（2）代表人诉讼制度提高了司法资源的集中程度，有利于提高中小股东对注册会计师进行追偿的效率。我国会计师事务所及注册会计师行政处罚多而民事判定、刑事判定较少的原因，除中小股东主动放弃提起民事诉讼之外，司法资源的有限性也在一定程度上阻碍了民事责任的认定。针对同一个诉讼标的，可能存在多个起诉人、涉及多个案件，而在有限的执法资源下，要对每个起诉案件按照民事诉讼的程序逐一进行审理几乎是不可能的。这使得执法机关在对案件进行判定时，可能存在优先适用判定较为简单的行政责任认定而尽量避免民事判定的情况，进而导致一些本应承担民事责任的注册会计师最后却承担了力度更轻的行政责任。而诉讼人代表制度在合并诉讼成员的同时，也将之前多个诉讼成员分别提起的民事诉讼合并为一个案件，案件数量的减少提高了司法资源的集中程度，提高了司法判定的准确性，有助于对注册会计师民事责任的认定。这也意味着注册会计师作为资本市场的“看门人”将承担更大的审计风险和法律责任。

可见，新《证券法》明显加大了对会计师事务所及注册会计师不当审计的惩罚力度，同时代表人诉讼制度的建立也为投资者维护自身投资权益不受侵犯提供了新途径，从而无形中增加了违规会计师事务所及注册会计师被投资者集体提起诉讼的概率。因此，新《证券法》下会计师事务所及注册会计师将面临更为严格的法律环境，这意味着其在执行审计业务时将面临更大的法律风险。而新《证券法》也通过提升注册会计师的法律责任倒逼会计师事务所强化其质量控制，促使注册会计师严守准则及法规要求，不断提升职业胜任能力，提高审计质量，在提高审计社会公信力的同时，更加充分地行使审计作为“经济警察”的监督职能，为保障市场健康有序发展发挥应有的服务作用。

四

小结

新《证券法》中对不当行为惩罚力度的加重和特别代表人诉讼制度的建立，不仅是我国法律制度日趋完善的体现，更是对上市公司违规行为强力出击、强化注册会计师法律责任、净化市场环境的关键举措。然而，由于特别代表人诉讼制度在我国尚处于起步阶段，其对于市场力量的利用和制度设计的灵活性略显不足。虽然新《证券法》强化了上市公司及注册会计师等关联主体不良行为的法律责任，但对于关联主体违规责任认定的相关细则仍然较为缺乏，不利于不同经济主体的归位尽责和注册会计师独立性的发挥。随着我国市场经济的发展和依法治国进程的不断推进，我国的特别代表人诉讼制度仍有较长的路要走。

编辑：刘蕊