• 作者：李旭红、张翠芬、许思远 （北京国家会计学院财税政策与应用研究所、中国路桥工程有限责任公司）

• 文章原载于《财政监督》2021年第12期

构建双循环新发展格局是我国适应新经济形势的必然要求，而恰当的财税政策则是构建双循环发展格局的重要保障和推动力。因此通过对财税政策体系的改革完善以适应与支撑双循环新发展格局具有重要意义。生产和消费作为市场循环的两大重要因素，充分带动产业优化以及消费升级，对于促进双循环意义重大，而就业则是连接生产和消费的重要桥梁。文章从产业、就业、消费三个角度对我国现有相关的财税政策进行分析，并结合我国现行经济环境及未来经济发展的需要，指出我国现行相关财税政策的不足，建议为支持构建双循环新发展格局，我国应从采取适度差异化的财税政策、积极推进社会保险改革、扩大对高端人才的财税激励、调整消费相关税收政策以及助推深化税收征管改革工作的角度进一步优化我国现有的财税政策体系。

一、研究背景

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央提出的重大战略部署，也是我国更好地迎接“十四五”时期的机遇与挑战、应对不确定性明显增强的国际形势的重要抓手。而财税政策是国家治理的基础及重要保障，充分发挥财税政策的促进作用，有助于我国加快构建双循环新发展格局，实现经济的行稳致远。

（一）构建双循环新发展格局，助力经济高质量发展

双循环新发展格局是我国立足现行经济情况提出的新要求，也是更好把握新发展阶段、贯彻新发展理念的必然选择。从国际形势来看，全球经济面临着较为严重的不确定性。据经合组织（OECD）2021年3月发布的中期经济展望报告，由于疫苗的逐步接种等，近几个月来全球经济展望有所好转，但受疫苗接种速度及毒株变异情况等的影响，经济复苏依然有相当大的不确定性风险。从国内形势来看，“十四五”开局之年，一方面2021年一季度我国经济复苏呈现稳中向好态势，我国GDP同比增长及与2019年同期增长均超过10%。但另一方面，为实现我国经济的高质量发展，仍然需要付出一定的努力。从产业来看，我国产业需要进一步的转型升级，如为实现科技自主，攻克技术难关，要重点推动高新技术企业发展、鼓励企业创新；为实现“碳达峰、碳中和”的目标，要重点推动绿色产业发展。从就业来看，我国就业依然面临较为复杂严峻的态势。特别是受新冠肺炎疫情的影响，部分企业用工需求下降，加剧了我国就业市场的挑战。从消费来看，需要为我国消费注入更多新的动力并促进我国消费的升级。构建双循环新发展格局，有利于促进产业结构优化、就业的增加以及民众消费的增长和升级，推动我国经济的高质量发展。

（二）释放财税政策支持效力，促进构建新发展格局

一方面，财税是一国治理体系的基础及重要保障，科学的财税政策是推进双循环新发展格局构建的基本保障。提升财税体制的现代化水平是推动我国国家治理体系现代化的重要抓手，充分利用数字化手段等提高我国财税治理的现代化水平，有利于推动社会良好营商环境的形成，为企业的成长提供支持，从而在一定程度上保障经济高质量发展。

另一方面，财税政策是一国调控宏观经济运行的重点组成部分，合理的财税改革是推动双循环新发展格局构建的重要动力。有针对性、灵活性的财税政策能有效调控宏观经济运行情况，促进实现逆周期调节、稳定经济运行、优化经济结构等的目标。立足于双循环背景下，选择合适的财税改革路径能为满足国家战略发展的需要注入重要动力。通过科学合理的税收体制、有效的征管措施等，既能有效释放税收政策本身的功能作用，助力达到资源的更优配置、引导产业的高质量发展、维持社会秩序等，又能为国家发展提供有力的财力保证，为减税降费提供进一步的空间，提升广大群众的满意度等。充分释放财税政策支持效力，有助于国内国际双循环新发展格局的构建，从而有利于为国家高质量发展提供支持。

二、已有研究成果

经济发展的程度和税收政策的目标对于税制结构模式的选择有着重要作用（马国强，2016）。从促进产业转型升级、刺激就业以及促进消费的税制政策角度来看，我国学者的研究观点基本集中在下列几个角度。

从促进产业转型升级的角度来看，实行差异化的财税政策更能达到其预期目标。罗富政等（2016）和甘行琼等（2019）认为第二产业的税收负担增加对于产业结构升级起到正向促进作用，而第三产业的税收负担增加则不利于产业的转型升级。从促进企业创新视角来看，余明桂等（2016）通过实证分析表明政府补贴机制更能促进民营企业而不是国有企业从事创新活动，目前简单判断的补贴扶持政策增加了企业的寻租行为，应针对不同类型产业和微观主体采取差异化的手段来鼓励其创新。樊轶侠等（2021）提出可以通过根据企业成立时间等实行高扣除率及宽抵免范围的差异化研发激励政策，提高政策的精准性。从促进低碳产业发展的角度来看，黄光球等（2020）认为政府应通过实行差异化的税收策略，依据各能源中碳占比的差异而采用不同标准的课税。

在刺激就业方面，可以从劳动力供给和需求两个角度进行调控以促进就业（李平，2016）。从促进劳动供给的角度来看，王智烜等（2018）认为个人所得税税负过重会加大个人逃税倾向，从长远来看会促进非正式就业，不利于我国高质就业的形成。叶菁菁等（2017）提出减免个人所得税有利于增加我国劳动力的总体供给水平。从促进劳动需求的角度来看，何代欣（2020）提出可以降低公共定价产品的价格等降低小微企业等的成本来落实“保就业”目标。马海涛等（2020）认为相较于城镇服务业而言，吸纳就业能力较低的乡村服务业，可以通过准许返乡创业企业延缓缴纳企业所得税的方式促进返乡创业，进而更好地达到创业拉动就业的效果。在促进消费方面，大多数学者认为通过多税种相互配合，可以发挥政策合力，有效提振消费。计金标等（2020）认为应从适时下调增值税标准税率、动态调整消费税征收范围及税率等角度带动居民消费。范子英等（2018）认为社会保障体系的尚不完善增加了居民的消费担忧，而财产税中房地产税制的缺失使得未能有效调控住房市场，在一定程度上限制了居民的消费。

三、双循环背景下我国财税政策发展现状

（一）与促进产业转型升级相关的财税政策

产业转型升级有助于我国经济向更高质量发展迈进。特别是双循环背景下，一方面，面对国际复杂的经济形势以及国内高质量发展的需要，发展高新技术产业有助于我国实现科技自主；另一方面，2021年政府工作报告中纳入“碳达峰、碳中和”目标，为实现这一目标，需要促进产业转型升级，鼓励打造绿色环保产业体系，发展绿色经济。此外，受到新冠肺炎疫情的冲击，区域之间经济的发展差距或将进一步加大。

目前，我国对于促进产业转型升级的财税政策已经具有一定的体系。从对特定产业部门的减税政策来看，包括对于国家重点扶持的高新技术企业、符合条件的从事污染防治的第三方企业适用15%的低水平的企业所得税税率；对满足特定要求的集成电路产业和软件产业给以两免三减半的企业所得税政策以及一定的进口关税免征政策等。从对整体产业的税收优惠来看，如通过“营改增”，在某种程度上避免了重复课税情况的发生，使得整体市场环境得以优化.

必须认识到，现阶段由于新冠肺炎疫情以及近年来持续性减税降费等的影响，我国财政风险有所加剧，如何提高财税政策的精准度，更好地释放财税政策对产业转型升级的引导效力，使财税政策提质增效，降低财政风险是我国目前需要思考的重点问题。

（二）与刺激就业相关的财税政策

经济的发展与就业的增加之间一直有着较强的关联程度（何代欣，2020）。立足于双循环背景下，就业在新发展格局的构建中扮演重要的连接角色。高质量的就业，一方面意味着我国高质量的经济供给结构，另一方面也能使得居民有更高的可支配收入，从而进一步促进消费的发展，为双循环注入动力。现阶段，随着经济的发展及技术的进步，我国就业逐渐从劳动力向人力资本转化，但这一过程中也存在由于产业结构升级及技术进步等的影响，一方面对某些劳动力的需求缩减造成一定的“技术性失业”；另一方面，对于那些知识结构相对单一、未能满足新型经济模式对技术要求的劳动者虽然有工作岗位，但难以达到预期工作效果，更难以获得正常工作收入，从而产生“隐性失业”的风险。

综观目前我国已有的促进就业相关的财税政策，主要集中在降低劳动力雇佣成本以及减少劳动者税负等方面。从降低劳动力雇佣成本的角度来看，包括通过税款减免政策促进重点群体创业就业以及鼓励企业招用重点群体等。从减少劳动者税负的角度来看，2019年我国新个人所得税法全面实施，在新个人所得税法中，我国首次引入综合所得并将其起征点升至5000元/月，且引入专项附加扣除的概念，体现税法以民为本的思想，对于减轻我国中低收入水平的民众税负有着重要的促进作用。

但结合我国经济发展情况来看，我国相关政策仍然存有部分缺陷。一方面是对于中小企业及民营企业的劳动力成本存在进一步的财税优惠空间，如目前我国社会保险全国统筹度不高，限制了劳动力的跨地区转移；高额的社保费缴纳占据中小企业劳动力雇佣成本的重点组成部分，从这一角度而言限制了其吸纳更多的就业。另一方面是对于高端人才的财税政策激励作用不强，如目前我国个人所得税综合所得45%的最高边际税率相较于其他国家而言并不具有显著税率优势，不利于留住高端人才，也就制约了我国经济发展水平的提升。

（三）与促进消费相关的财税政策

消费是拉动经济的强劲动力，促进群众消费水平的扩大与持续升级是实现双循环发展的必要前提。受益于经济发展、居民人均可支配收入提高等因素的影响，我国消费增长势头较为强劲，但与发达国家相比差距仍然较大。据世界银行公开数据，2019年我国最终消费支出占GDP比例达到56%，明显不及美国（81.8%）、德国（72.8%）等发达国家。当然，值得注意的是新冠肺炎疫情对我国居民的消费造成了一定的冲击，这也使得新发展格局下恢复并增加消费活力变得更为必要。此外，我国消费不断升级，对中高端产品、旅游、文化、健康等的需求不断增加，让新发展格局下促进消费的财税政策改革成为一种迫切需要。

从我国促进消费有关财税政策来看，主要可以分为下列几个角度：一方面是通过促进消费的供给来满足民众对消费的需求，如前文分析中对产业企业的税收优惠政策等，可以使得企业更好地发展，提高民众对国产品牌的信心，满足人民群众对多元产品的需求，为我国需求增长增添动力，为境外消费回流提供助益；另一方面是通过引导民众的消费倾向鼓励消费升级。具体来看，如对烟、成品油、木制一次性筷子等15个税目课征消费税，在一定程度上调节居民消费倾向。此外，近年来免税经济发展势头强劲，例如自贸区（港）作为内外循环的重要连接点，海南自贸港离岛免税额度提高至10万元，有利于在一定程度上降低旅客购物成本，提升人民群众满意度，促进境外消费回流.

但双循环新发展格局下，一方面，我国现行食品、基本生活用品增值税税率和其他多数国家相比较高，这使得处于中低收入水平的民众购物消费的税收负担相对更高。据OECD《2020年消费税趋势报告》，2018—2020年期间，许多国家扩大了优惠的增值税税率的使用范围。这一范围的扩大主要侧重于基本食物、基本生活用品等。如希腊将部分基本食品重新分类，将其纳入13%的低税率范围，并将婴儿食品和其他婴儿产品等纳入其中。西班牙将其4%的超低税率扩至更为广泛的面包产品。意大利、比利时、德国、冰岛分别将女性卫生产品的增值税税率从22%降至5%、从21%降至6%、19%降至7%、从24%降至11%。我国目前粮食农产品增值税税率为9%，而女性卫生产品作为货物适用13%的增值税税率，相较于OECD国家相关产品的增值税税率偏高，从这一角度来看，我国部分产品增值税税率需要作出一定的调整。另一方面，我国现行消费税政策难以满足人民日益升级的消费需求，在其征税税目及税率方面有待改善。如对于高端化妆品价格界定的合理性有待商榷，对于环境污染、能源消耗相关商品消费税税率可能偏低、对于危害身体健康等的商品税目范围较窄等。此外，从免税购物的角度来看，我国现行的自贸区（港）中，除海南自贸港外，其他自贸区税收优惠政策十分有限，免税行业尚未具备完整体系，市内免税店发展存在广阔空间等。

四、双循环背景下我国财税政策的发展建议

（一）采取差异化的财税政策

采取差异化的财税政策，可以在一定程度上发挥财税政策对产业的导向作用，也能更为有效地提高财税政策的精准度，使得财税政策提质增效。一方面，在不同产业间实行差异化的所得税政策。双循环的新发展格局之下，我国若想实现更高质量的发展，就必须坚持实现科技自强及绿色发展。因此，为引导企业科技创新的发展以及国家现代化绿色产业体系的形成，需要继续对于高新技术企业、节能环保企业等实行优惠的企业所得税税率，并在此基础上，通过进一步扩大高新技术企业的认定范围使更多的初创型和中小型科技企业受益，扩大节能环保相关企业的企业所得税优惠目录范围，鼓励更多的节能环保项目的开展，进一步发挥产业引导作用。值得注意的是，目前，我国企业所得税的法定税率为25%，这一税率与其他多数国家相比并不体现出优势。据OECD数据库截至2021年5月8日的统计，2021年33个国家中仅有9个国家的企业所得税综合税率（中央和地方政府企业所得税法定税率的基本之和）高于25%。这也使得实施差异化的所得税政策如对高新技术企业、环保节能企业等给予更多的税收优惠等以提高我国企业税制竞争力变得更为必要。

另一方面，在不同区域之间实行差异化的财税政策。目前，我国区域经济不平衡问题依然显著，特别是新冠肺炎疫情加大了这一区域间的差异且造成更为严重的地方政府债务风险。为解决这一问题，既需要通过诸如对部分产品由生产环节征收消费税后移至由消费环节征收消费税等手段适当补充地方税收收入，增强地方政府财权与事权之间的匹配性，同时也需要加大对经济发展较弱地区等的转移支付力度，以进一步鼓励经济发展较弱地区的发展，从而为我国经济发展贡献新的增量。

（二）积极推进社会保险改革

积极推进社会保险改革，为减轻雇主的劳动力支付成本、增加就业机会提供了可能。具体来看，一方面是加快推动社会保险在我国国家层面的统筹。包括提高养老保险、医疗保险等保险的全国统筹，既能有效避免不同地区同期存在基金赤字与盈余的情况，缓解基金赤字地区的财政压力，又能减少对劳动力转移的阻碍，推动劳动力的自由流动，从而在一定程度上减少失业情况。

另一方面是一定程度上减少社会保险的缴费率。社会保险支出是除工资薪金外企业最为显著的劳动力雇佣成本，特别是对于就业吸纳能力强的劳动密集型企业，其社会保险缴费往往更难以对外转嫁，因而社会保险费占其劳动力成本比重相对更大。从这一角度而言，降低社会保险费率，能有效减轻劳动密集型企业雇佣劳动力的资金压力，从而更好地帮助相关企业成长，并带动更多的就业岗位，形成良好的正向作用。此外，目前我国社会保险统一划转至税务部门征收，在一定程度上减轻了社会保险漏缴少缴问题的产生，而征收水平的提升也为我国社会保险费率的减少增加了可行性。因此在征收缴费力度提升的情况下，考虑进一步减少社会保险缴费率对于企业的发展及稳定就业均有一定的促进作用。

（三）扩大对高端人才的财税激励

加快构建新发展格局，无疑需要高端人才的支持。面对日益激烈的国际竞争环境，从财税政策角度提高我国对高端人才的留存率、吸引力，有利于进一步提高我国劳动力素质以及产业的升级转型，实现以国内大循环为主体的双循环，促进我国社会经济的更高发展。为此，从减轻高端人才税负的角度来看，可以考虑降低当前个人所得税综合所得适用的45%的最高边际税率，从而在一定水平上加强对高端人才的留存率。从提升高端人才比重的角度来看，可以考虑进一步加大对职工教育经费税前扣除限额，激励企业在员工培训方面的投资，从而更好地发挥我国的人力资本及人才潜力，为我国高质量发展增添新的动力。

（四）调整消费相关税收政策

消费是构建双循环新发展格局的重要抓手，通过优化增值税、消费税税制等方式，可以有效激发消费潜力、助力消费升级。从增值税角度来看，可以下调食物、基本生活品等的增值税税率，这有助于降低相关商品的价格，减少处于中低收入水平的人群购物消费的相对税收负担，从而为避免税收的累退性提供支持。

从消费税角度来看，可以考虑进一步改善其征税税目及税率，促进消费进一步升级。在征税税目方面要有增有减，一方面要增加对环境污染、危害人体健康有关的产品的征税范围，如将含糖、含脂量高的不利于人体健康的产品，以及高污染高能耗的塑料制品等不利于环境保护的产品纳入征收范围；另一方面要动态调整对奢侈品的价格界定。随着我国民众生活质量的不断上升，现行消费税对化妆品、手表的价格界定偏低，为此应根据居民普遍购买能力、物价水平等适当上调对相关高端产品的价格标准。

而在税率方面也要作出适当调整。如目前我国对木制一次性筷子、电池的消费税税率仅为5%和4%，由于其产品本身价格不高，低税率的消费税难以起到明显的价格调节，也就难以实现其减少民众对相关产品消费的目的。因此，适度提高相关产品的税率，或考虑采用在销售时进行价税分离的方式，让消费者注意到其为购买相关产品所需缴纳的税款，从而达到消费税本身寓禁于征的目的，促进居民消费向环保节能、绿色健康方向升级。

此外，充分利用免税经济发展带动消费，对于满足消费者日益增长和升级的消费需求，连接国内国际双循环同样意义重大。目前，对于免税购物税收优惠政策代表当属于海南自贸港，免税购物也成为海南自贸港的一张亮眼名片。但纵观我国整体免税业的发展，由于免税企业都是国企、对可以购买免税商品的消费者资格限制严格、免税商品种类较少等原因，我国免税业仍需要进一步完善和发展。为此，可以进一步扩大市内免税店的发展，一定程度上增加免税商品的种类，放宽对购买者的条件限制，并根据居民消费水平情况适当调整免税限额，从而促进境外消费的回流以及我国实现更高水平的对外开放。

（五）助推深化税收征管改革工作

积极推动深化税收征管改革工作，通过“以数治税”既能更好地服务纳税人缴费人，营造更为良好的税收环境，又能提高我国税款征收的效率，为国家运转提供财力保障，并为减税降费提供可操作的空间，提高税收征管及我国治理体系现代化水平，为双循环新发展格局提供重要保障。为此，一方面可以借鉴国际上利用数字化手段提升税收征管效率的先进经验，如对纳税人缴费人实行细分化的管理以提高纳税人的办税体验及风险防控的精准度；对纳税争议纠纷进行分类处理，贯彻落实好“首违不罚”等措施，彰显审慎包容的科学执法原则，对于争议金额较低的纳税事项，简化解决流程，尽早与纳税人沟通，通过预先提交相关佐证文件，提高争端解决效率；而对于处境困难的弱势纳税人，如小型企业等，可以引入争议协助机制，通过有经验的税务局官员为纳税人解决争议提供帮助，从而提高纳税人体验。

另一方面，积极参与国际税收合作。需要注意的是，构建以国内大循环为主体的双循环新发展格局并不意味着我国要停止对外开放，而是要更为积极地提高对外开放的水平。尽管目前单边主义有所兴起，但全球化趋势仍为世界发展的主流，我国也需要以更为积极的态度加入并推进全球化发展的进程，展现大国风范。为此，在税收方面需要积极参与国际税收合作，积极谈签税收协定，尽可能消除“走出去”与“引进来”企业的双重征税问题；积极推动与“一带一路”国家税款征收方面的合作；积极应对数字经济对国际税收规则的重塑挑战，提高我国的话语权等，以此促进更为高水平开放经济的形成，从而为国内国际双循环营造更广阔的空间。