文：秦荣生 北京国家会计学院院长、教授

“十四五”规划和2035年远景目标纲要（以下简称《纲要》）作为指导今后五年及十五年国民经济和社会发展的纲领性文件，为我国各行业未来发展指明了方向。审计（包括国家审计、内部审计和CPA审计）作为国家治理体系和治理能力的基石和保障，应着眼于国家和组织发展战略，促进国民经济发展，推动国家和组织“十四五”时期所提出的战略目标顺利实施。

“十四五”时期审计发展的新要求

根据“十四五”时期的我国经济社会和组织的发展目标和任务，应明确我国审计发展的新要求。

1.加强党对审计工作的全面领导

《纲要》在第二章第二节“必须遵循的原则”中提出“坚持党的全面领导。坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，坚持和完善中国特色社会主义制度，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平”。

坚持中国共产党领导是中国特色社会主义制度和国家治理体系的本质特征。审计工作是党和国家治理体系的重要组成部分，也是推进全面从严治党、开展反腐败斗争的重要力量。无论是国家审计还是内部审计、CPA审计，都必须以加强党的领导特别是党中央集中统一领导为根本目标，从组织形式、职能定位等方面优化审计的治理能力，保障党的事业兴旺发达和国家长治久安。

“十四五”时期，应进一步明确党对审计工作的全面领导，完善党领导审计工作的体制和相关工作机制。

2.加快会计服务业的国际化发展

《纲要》在第十三章第二节“提高国际双向投资水平”中提出“完善境外生产服务网络和流通体系，加快金融、咨询、会计、法律等生产性服务业国际化发展，推动中国产品、服务、技术、品牌、标准走出去”。

在经济全球化背景下，市场资源在全球范围内配置，国际资本市场的发展以及跨国公司的大量涌现，对真实可靠、公允可比的财务会计信息的依赖程度大大提高。全球化的社会经济环境推动了会计服务业的国际化，也对各国经济与世界经济的融合发展起着重要的作用。我国会计服务业在国际化浪潮中该如何抓住机遇、赢得挑战、走出一条适合中国特色的国际化发展道路，是每一位理论工作者和实务工作者都应思考的问题。

3.完善国有企业的公司治理机制

《纲要》第十九章第二节“推动国有企业完善中国特色现代企业制度”以及第五节“促进民营企业高质量发展”中要求：“建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制”“引导有条件的民营企业建立现代企业制度”。

审计是公司治理的基石和重要保障。从审计发展史看，公司治理的目标决定了审计的定位，公司治理的完善程度决定了审计的发展和成熟程度。因此，审计参与公司治理的广度和深度，是衡量审计基石作用的标尺。同时，审计承担着对公司治理体系中相关主体实施监督和制约的职责，是公司治理体系中相互制衡的一项制度安排。

4.实施政府综合财务报告审计制度

《纲要》第二十一章第一节”加快建立现代财政制度”要求“完善权责发生制政府综合财务报告制度”。

从2014年12月国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，到2020年财政部印发《政府财务报告编制办法（试行）》《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》和《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》三项制度，政府财务报告制度框架体系和编制规范初步建立，权责发生制政府综合财务报告制度改革不断推进。按照“十四五”规划要求，财政部将继续完善政府财务报告编制，加强与审计部门沟通，推动制定政府财务报告审计制度，研究制定适合我国国情的政府财务报告公开制度。

5.加强对碳达峰碳中和审计研究

《纲要》在第三十八章第四节“积极应对气候变化”中提出“落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案”“锚定努力争取2060年前实现碳中和，采取更加有力的政策和措施”。

相关政策和措施的实施离不开碳审计。碳审计是环境审计的一部分，是对政府和企业在履行碳排放责任方面所进行的检查和鉴证，是对碳排放管理活动及其成果进行独立性监督和评价的行为。在国内碳审计尚缺乏相应的审计标准，同时，实施碳审计需要被审计单位的碳消耗报表、产品生产情况和碳排放的管理情况，以及行业碳排放标准和计量等。这些都是开展碳审计亟待研究和解决的问题。

6.加强领导干部自然资源资产离任审计

《纲要》在第三十八章第五节“健全现代环境治理体系”中提出要“加强领导干部自然资源资产离任审计”。

自然资源资产保护和增值是落实绿色发展理念、建设美丽中国、满足人民对美好生活需要的基础环节。党和国家高度重视生态文明治理体系建设，党的十八届三中全会提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，2014年开始试点探索，2017年印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，并明确从2018年起该项工作由试点阶段进入全面推开阶段。从此一项全新的、经常性的审计制度正式建立，这是当代中国生态环境治理的需要，是基于中国特色政府环境的制度创新，是审计在党和国家监督体系中发挥作用的重要方式。

7.发挥审计在国家安全中的作用

《纲要》第十五篇“统筹发展和安全 建设更高水平的平安中国”要求“坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程中的各种风险，筑牢国家安全屏障”。

审计是确保国家和组织安全的重要手段，在加强国家和组织安全体系和能力建设，完善国家和组织安全体制机制方面发挥重要作用。“十四五”时期我国将加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设，维护产业链、供应链安全，守住不发生重大风险的底线。为此，审计的重点应从单一行为转向国家和组织层面，健全国家和组织安全审计和监管制度，兼顾国家经济安全和组织生产经营安全，坚持总体安全观，促进实施安全战略，切实维护和保障国家和组织安全。

8.构建党内监督为主的监督体系

《纲要》第六十章“完善党和国家监督体系”中要求“以党内监督为主导、推动各类监督贯通协调，形成常态长效的监督合力，使监督体系更好融入国家治理体系”。

构建以党内监督为主导的监督体系，首先要建立和健全在党的领导下的纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督，落实全面从严治党的监督责任；其次要充实发挥财会监督的基础性监督、生产技术安全部门的安全监督、法规部门的法律监督和国家审计的外部监督作用；最后还应优化审计的专业监督和再监督的职责，坚持有重点、有步骤、有深度、有成效地推进审计全覆盖。“十三五”期间，中共中央组建中央审计委员会，完善了党领导国家审计工作的体制和相关工作机制。“十四五”时期，国有企业党组织应进一步明确党对内部审计的全面领导，完善党领导内部审计工作的体制和相关工作机制。

新发展阶段：审计发展的新使命

新发展阶段审计工作面临着新形势，党和国家对审计工作提出了新要求，审计工作承载着新使命。“十四五”时期，应切实把握现实的迫切需要，明确审计工作重点，着眼于审计理论和实践领域的热点难点，科学分析审计的新使命，规划审计发展，这既是理论问题，更是实践问题。

1.加强政策措施落实情况跟踪审计

对党和国家重大政策措施贯彻落实情况开展跟踪审计是党和国家赋予审计的一项重要职责。审计要增强政治责任感、历史使命感、时代方位感，切实增强主动性和适应性，加大对社会经济发展中各类风险隐患揭示力度，当好党和国家重大政策措施在部门、地区和组织贯彻落实的“督查员”。跟踪审计的内容和重点，必须紧扣党和国家改革发展大局，突出政策措施落实与完善、重大项目落地与重要资金保障等。同时，要不断探索多样的审计方法，以提高审计质量，发挥审计的综合性监督作用。

2.构建权威高效的审计监督体系

构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥国家审计在审计监督体系中的主导作用。首先，要建立在党中央统一领导下的国家审计机构，建立集中统一、权威高效的审计体系和审计工作机制，保障国家审计依法独立行使审计监督权。其次，要整合充实国家审计工作力量，避免审计职责多部门行使，改变重复审计和无人审计并存的现状，把监督资源集中起来，形成合力。再次，要优化国家审计职责，坚持有重点、有步骤、有深度、有成效的推进审计全覆盖。最后，国家审计要强化对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计力量，增强审计监督合力。

3.提高会计服务业的国际化水平

提高我国会计服务业的国际化水平，在外汇管理、出入境手续、会计市场对等开放等方面，创造有利于会计师事务所国际化发展的政策法律和市场环境，并积极统筹推动会计服务在我国大型国际项目合作、对外投资、企业境外上市、资本市场开放、境外资产监管管理等方面发挥作用。力争做到中国企业投资到哪里，会计服务触角就延伸到哪里。进一步致力于消除会计师事务所走出去的信息、政策、管理等障碍，支持引导会计师事务所通过新设、合并、合作等方式，在中国企业境外直接投资比较密集的国家和地区建立分支机构以及国际网络，提高会计师事务所跨国服务能力和水平。

4.聚焦经济高质量发展的审计

在新的发展阶段，要把促进经济高质量发展作为审计工作的最高目标。审计应深入了解和正确把握经济高质量发展中的新变化、新趋势，牢固树立审计围绕促进经济高质量发展的职能定位，促进经济高质量发展重大政策的贯彻落实。在审计工作中，一方面要从微观领域入手，着力反映经济高质量发展中出现的苗头性、倾向性、普遍性的问题，并加大对经济发展中各类损失浪费的审计力度。另一方面要用全局性、前瞻性的眼光看待和分析审计出来的各种问题，着力分析经济高质量发展的实施情况，客观揭示经济发展中面临的关键问题和突出矛盾。针对审计过程中发现的经济高质量发展不落实、不衔接、不配套等问题，审计应及时提出整改和完善措施。

5.推进对政府综合财务报告的审计

2020年9月24日，审计署制定发布了《政府财务报告审计办法（试行）》，要求审计机关依照法定的职责、权限和程序对政府财务报告进行审计监督，依据政府会计准则、政府财务报告编制办法等作出审计评价。政府财务报告审计一方面为政府综合财务报告的真实公允提供合理保证，另一方面为进一步分析和评价财政风险，着力促进防范化解债务风险提供重要依据。

政府财务报告审计重点关注的内容包括：是否建立以权责发生制政府会计核算为基础、以编制和报告政府资产负债表和收入费用表为核心的政府综合财务报告制度；综合财务报告编制程序是否合规，报告信息是否真实、准确、完整等。此外，还应全面了解政府资产、债务总体情况，以及债务管理的规范性，分析判断财政状况未来发展趋势，揭示地方政府在防控政府性债务风险、违规举债融资、政府债务监管不到位、债务资金管理使用不规范等方面存在的突出问题。

6.探索全面推进碳达峰的审计

碳达峰审计，是通过审计监督促进节约资源、保护环境政策目标落实的一种重要手段。从宏观角度来看，碳达峰审计的主体应该是接受公民委托的国家审计机关，客体则是与碳排放有关的资金收支以及对各种消耗能源的经济活动。从微观角度看，碳达峰审计的主体是企业的审计委员会或会计师事务所，审计目的则是改善经济组织资源利用的投入产出关系。

要实现碳达峰审计，政府有关部门和组织首先应编制实施碳达峰行动方案，其中既应包括从产业、企业中间需求、最终生产等角度确定的碳排放阶段性目标，以及寻求达成目标的路径和机制，也应包括从终端消费需求出发确立的碳减排目标，特别是住房、汽车等大宗消费品的碳减排目标。国家审计机关和组织的内部审计机构应检查和监督各部门、各地区、各单位制定和落实碳达峰行动方案和实施情况，主动地探索并构建起碳达峰审计机制。

7.深化领导干部自然资源资产离任审计

领导干部自然资源资产离任审计自2018年进入全面推开阶段以来，已取得初步成效。新发展阶段，领导干部自然资源资产离任审计需从外部资源和内部资源着手，双管齐下，推进离任审计向纵深发展。一方面应主要围绕贯彻执行生态文明建设重大决策部署以及与自然资源资产管理和生态环境保护相关法律法规的遵守、重大决策的制定、目标任务的完成、监督责任的履行、资金征管用和项目建设运行的组织等方面进行审计。另一方面应充分利用自然资源资产管理信息平台，积极利用测绘遥感、地理国情监测等现代科技手段，对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况做出客观评价，并对相关情况变化产生的原因进行综合分析。

8.强化对国家经济安全进行审计

审计是国家经济安全体系的重要组成部分，通过审计发现各部门、各地区、各单位的问题，并提出整改建议和措施，有助于进一步推动防控经济风险工作，确保国家的经济安全。包括：切实防范和化解地方政府债务风险，严防地方债务严重超过地方政府的偿付能力；健全金融风险预防、处置、问责体系，守住不发生系统性风险的底线；建立和完善经济风险评价指标体系，加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设等。

9.运用数字技术提升审计能力

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要坚持科技强审，加强审计信息化建设。近年来数字技术的飞速发展，对现行审计技术升级换代具有极大的促进作用，整个审计流程的数据化成为必然。在数字化时代，审计对象不再是纸质的会计账簿，也不是电算化环境下的的电子账套，而是被审计单位的业务系统和全部数据。审计人员审计的数据不再局限于财务数据，而是大量业务数据和外部数据。面对海量业务数据，审计人员需要快速地从中了解数据、理解数据、挖掘数据、分析数据，并找出审计疑点，审计工作需要从“经验导向”向“数据导向”转化，数据导向审计成为新的审计技术与方法。