2020年教育部印发《高等学校课程思政建设指导纲要（教高〔2020〕3号）》，明确指出全面推进课程思政建设是落实立德树人根本任务的战略。为进一步落实《纲要》内容，2021年教育部发布《关于开展课程思政示范项目建设工作的通知（教高厅函〔2021〕11号）》，提出开展课程思政示范课程、教学名师、教学团队和教学研究示范中心建设工作。中央财经大学政府管理学院一直秉持立德树人理念，顺应新时代国家发展需要和当代哲学社会科学发展趋势，不断探索“思政引领+赛学融通+多堂联动”的人才培养模式，在专业建设、课程建设、教材建设取得多项突破，获批国家首批一流本科专业建设点、国家首批一流本科课程、全国高校思想政治工作“金微课”、国家和财政部规划教材等，一批优秀中青年教师和优秀学子脱颖而出。为持续推进课程思政建设，寓价值观引导于知识传授和能力培养之中，学院特推出“春风化雨 课程思政”专栏，主要展示课程思政教学案例，报道课程思政专题研讨内容，交流课程思政教学设计，为打造课程思政示范课和示范名师提供交流平台和导向指引。

个人简介

李宇环，副教授，政府管理学院党委副书记，中央财经大学博士，2013-2015在清华大学公共管理学院从事博士后研究，亚利桑那州立大学公共事务学院访问学者，兼任中国行政管理学会青年理事，中国管理现代化研究会理事，中国管理现代化研究会政府战略与公共政策研究专业委员会理事。担任《中国行政管理》《风险灾害危机管理》等期刊的审稿人，研究方向为公共部门战略管理、风险治理、社会风险评估等。在国内外核心期刊及会议发表论文20余篇。主持国家自然科学基金项目1项、北京市社会科学基金一般项目１项；参与国家社科基金重大课题１项，国家自然科学基金课题多项。

教学设计

引言

从1949年至今，中国从一个一穷二白的国家跃升为世界第二大经济体。用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化进程。这是世界经济史上未曾有过的奇迹。除了经济上的奇迹，另一个奇迹是中国社会同时保持了长期的和谐与稳定，是国际社会公认的最有安全感的国家之一。这些中国奇迹背后的原因是什么呢？

有一种观点认为，是中国具有强大的国家能力，包括执政党的领导能力、国家的征税能力、资源动员能力、政策执行力等。然而，这一观点存在一定的片面性，因为中国在计划经济时期国家能力空前，但国民经济和社会发展依然在某一段时间内遭受重大挫折，因此国家能力发挥作用的前提是国家要把事做对，这就需要有一套激励性的国家治理制度来保障。因此，比国家能力更为关键的是国家治理制度。回顾中国70年的发展历程，我们发现一项典型的国家治理制度是规划制度，即国家通过编制规划和实施规划来实现治理目标，而其中最为我们熟知的就是每五年一次的国民经济与社会发展的五年规划。那接下来，让我们一起来了解中国特色的五年规划制度。

一

中国特色的五年规划制度

2018年11月《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出，以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。中国的规划制度是以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。其中，国家发展规划也就是通常所说的五年规划，聚于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。

那么，国家的这套规划体系在实际中是怎样的运行机制呢？从本质上来看，规划的运行机制可以归纳为“一体两翼”，“一体”是指党的领导，是编制和实施规划的核心领导力量。“两翼”分别是指政府和市场。具体而言，在规划编制过程中，党是看得见的脑，通过科学指导，集思广益，统筹政府看得见的手和市场看不见的手的力量，形成社会共识，推动形成规划文本。在规划公布后，党通过约束性指标、预期性指标等激励约束机制，领导政府和市场两只手共同推进规划实施，同时搜集规划实施过程中的反馈意见，对规划进行灵活调整。

新中国成立以来，我们已经编制和实施了13个五年规划，今年的人代会刚刚通过十四五规划的决议。按照规划的演变过程，可以将其划分为三个时期：

一是五年规划的探索发展时期。包括“一五”到“五五”的五个五年规划。这一时期主要通过指令性计划，优先发展重工业，建立独立完整的工业体系和国民经济体系。但由于经验不足，这个时期的五年规划总体是在探索中发展的。尤其是第二到第五个五年，规划的编制和实施过程走了许多弯路，但也积累了许多宝贵的经验。二是五年规划的改革发展时期，包括“六五”到“十五”的五个五年规划。这个时期的五年，规划制度不断走向成熟规范和完善。从指令性计划逐步转变为兼具约束性、预期性、指导性的计划，充分发挥了服务国家战略目标，引导市场资源配置，指导政府宏观管理的重要作用。三是五年规划的科学发展时期。包括“十一五”至今的五年规划。这一时期是中国全面建设和建成小康社会的关键时期，在科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，进一步强化公共服务、社会治理、资源环境等方面的目标和指标，同时在编制与批准流程方面更为科学，成为战略性、纲领性、综合性、指导性的科学发展规划。

二

五年规划的战略管理过程

作为国家治理的重要方式，五年规划制度建立了党委领导、人大批准、政府编制实施的工作机制。依据战略管理的过程理论，我们可以将五年规划的战略管理过程分为战略制定、战略实施与战略评估三个阶段。

1.战略制定：五年规划的编制流程

我国五年规划编制的流程大致可以分为前期研究、确定思路、起草建议、规划编制、规划论证和规划上报六个步骤。一般历时三年左右。接下来，我们以十二五规划编制为例，介绍五年规划编制的基本流程。

一是前期研究。十二五规划编制时国家发改委提出了包含8大领域39个题目的重大问题，通过委托研究和公开招标相结合的方式，组织国务院发展研究中心、中国社科院等70多家科研机构，对相关问题进行深入研究，最终形成70余篇研究报告，对十二五规划的编制提供参考。

二是确定思路。根据前期研究成果，国家发改委起草“十二五”基本思路意见稿，征求各方意见后，向中央、国务院汇报，中央政治局详细讨论基本思路，并向各方通报，进行政治动员，统一思想认识。

三是起草建议。中央成立由国务院研究室、国家发改委以及各部门人员组成的起草小组。起草小组组成专题调研组，分赴各地调研，形成思路，并起草送审提纲。《建议》最后由十七届五中全会审议通过。

四是编制规划纲要。一般在建议正式公布之后，国家发改委也形成纲要草案的初稿。

五是规划论证。由国家发改委组织专家对纲要草案进行讨论、专业咨询和专题论证，并向国务院提交论证报告，随同《纲要（草案）》一起报送全国人民代表大会。作为审议纲要草案的重要参考。

六是规划上报。即经全国人民代表大会审议并正式批准，《纲要》正式向全社会公开发布。

2.战略实施：五年规划的实施机制

《纲要》经全国人大通过后，国家各部委、各省市政府会根据《纲要》制定公布一系列实施规划，这些实施规划为具体实施纲要提供了初步的细节，此外，国家各部委以及各级地方政府、发改委等会继续以“决定”“意见”“方案”“细则”“方法”等形式发布一系列文件，指导规划的具体实施和协调工作，这些文件的内容包括明确负责协调、实施监督和评估的部门任务时间表，并对如何评估和衡量工作进程提供初步的细节。各部门接到任务后，会再制定一系列工作方案和实施方案，进一步说明本部门将如何实现规划目标，这些工作方案可能需要一到两年才能出台，其中有很多措施是根据政策实验或地方自主创新的经验制定而成的。

3.战略评估：五年规划的中期评估

五年规划实施到第三年，各级政府都会开始对规划进行终期评估，并调整规划目标。在2005年《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中提出建立规划的评估调整机制。2008年，我国首次正式对总体规划进行中期评估。2015年，我国首次启动了规划总结评估。

由此可以总结，五年规划的编制过程是一个集思广益的过程；五年规划的实施是一个动员激励式的运行过程；五年规划的评估是一个不断调适的过程。

三

五年规划的独特经验与优势

从实践来看，中国式规划创造了世界历史上最具魄力最为科学的规划制度。那么，中国式规划有哪些成功经验呢？从规划的战略管理过程来看，中国式规划，是一种弹性的规划制度，它包括了适应性的宏观计划和激励性目标治理两个核心机制。

首先，五年规划是一项适应性宏观计划。五年规划的编制，即是对不同发展阶段的宏观战略性问题进行长期性、延续性的科学计划，也能适应国家各个时期的需要，对目标、内容和任务进行不断调整。根据经济社会发展情况的变化，对规划进行调整是中国式规划的重要经验之一，也是实践是检验真理的唯一标准的体现。五年规划不是僵化的五年一度的一次性工作，早在改革开放前就已经是中央和地方在每个年度不断研究、协商、试验、评估，调整年度计划，自上而下和自下而上双向发力的循环过程。改革开放后，五年规划的适应性更为明显。比如将试点方案加入宏观规划中，引入中期规划评估以及中央定期派出巡视组，这些做法让中国避免了规划一旦出台就无法调整的困境。在三次经济调整期间，面对艰巨的宏观经济挑战，规划工作显示出了它的适应性，当经济危机的应对措施与长期目标发生冲突的时候，规划可以暂时牺牲长期目标，而经济复苏一旦在望，又会重新回到既定的长期目标上。

第二，激励性目标治理，五年规划的实施不仅仅是政府的事情，而是将各个层级不同领域的政策主体相互连接，成为一个庞大的网络，引导或激励各类经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。虽然中国早期的五年规划制度学习了苏联的经验，但并非照搬苏联的制度，甚至从严格意义上来看“一五”到“五五”时期的中国并不是标准或百分之百的计划经济体制，更不是高度控制的苏联式的计划经济体制，而是总体上实行了一种“大计划、小自由”体制。比如，对工业生产以及物资调配并没有实行全面的中央计划控制，只是控制关键性的产品与物资。改革开放后，五年规划的实施更注重调动所有政府和市场主体的积极性，在提供公共产品的政策领域，主要仍是依靠指令性计划，比如修建铁路、扶贫、土地使用管理、环境保护等。在公路建设、建立高新区、能源生产、医院改革和市场改革等政策领域，中央越来越多地采用各种形式的签约式治理方式，既保证下一级部门实施上级部门制定的政策，同时又给下一级部门留有足够的创新和自主空间。

正是因为中国的五年规划兼具适应性宏观计划和激励性目标治理的特征，其对规划制定者的要求之高让许多国家望而却步。唯有中国一直在锲而不舍的坚持五年规划制度，并且时至今日，五年规划制度依然在不断完善之中。

课程总结

中国古语有云，“不谋万世者，不足谋一时，不谋全局者，不足谋一域”。回首“一五”到“十三五”，中国走过了近70年的光辉历程，创造了独具特色的中国式规划，也形成了规划先行，引领经济社会发展的科学治理机制。中国式规划是一套覆盖经济社会发展方方面面的规划大体系，无论在近期还是在远期，无论是在整体领域，还是在各个重要领域，都将引领整个国家发展的战略方向。

主编 | 杨榕真 郭思宇 范佳伟 覃皓月

责编 | 杨榕真 美编 |黄雨姝

出品 | 政府管理学院团委学生会新媒体中心