来源：《公共管理学报》，2022年第3期

作者：刘颖（中国人民大学公共管理学院教授）；刘梦韬（中国人民大学公共管理学院博士研究生）；商容轩（哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生）

刘颖｜中国人民大学公共管理学院教授

摘要

党政领导干部是推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中的决策主体、治理主体与执行主体，干部选拔的好坏关系到国家顶层制度设计的动能是否可以有效释放。本文采用案例研究法，从干部选拔典型案例中深入挖掘中国党政领导干部选拔制度创新的有益经验，构建具有中国特色的党政领导干部选拔的“四维度匹配模型”即政治匹配、事业匹配、组织匹配与岗位匹配。研究发现，与主要围绕两个维度匹配的西方选拔理论相比，中国的干部选拔理论增加了信仰和适应性的双重维度，形成了具有中国特色的领导干部选拔理论。中西方的干部选拔机理在体制机制、匹配方式、选拔标准以及选拔效度方面均存在不同。中国的党政领导干部选拔实践借鉴了西方的胜任素质模型，并基于党管干部和以人民为中心的原则对实践进行了发展。本文还就新时代中国党政领导干部选拔制度提出了完善建议。

作为“关键少数”的领导干部是推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中的决策主体、治理主体与执行主体。领导干部的素质和能力，直接决定着中央的各项部署和党的各项路线、方针、政策能否得到有效执行，关系到执政党的执政方略能否得到切实贯彻。中国充分重视党政领导干部选拔，以确保干部队伍的信仰和能力都符合国家顶层制度和新时代发展的要求。中国的干部选拔制度根植于中国特色的政治制度，是促进制度优势向治理效能转化的关键。本文通过中国党政领导干部选拔实践进行多案例分析，提炼干部选拔理论和实践的中国智慧和中国范式，总结出涵盖选拔标准、选拔方法和选拔程序等全面的、中国独有的领导干部选拔理论模型，并与西方理论进行对话，以期推动中国领导干部选拔的创新发展。

理论框架：中国党政领导干部选拔的理论解释

马克思和恩格斯作为科学社会主义理论的创始者，最早阐述了无产阶级政党选拔干部的思想。其中，对立统一规律是唯物辩证法的核心，也是中国领导干部选拔理论形成的主要来源。党政领导干部选拔是选出合适的干部以完成特定组织和岗位的工作，干部和组织及岗位的关系是相互依存、相互对立的，只有形成相互统一的关系，干部才能为组织和岗位创造价值。中国的领导干部选拔要从三个方面形成统一：组织和岗位需求与干部的需要、欲望、偏好之间的统一；干部的特征与组织中其他个体具有类似特征所实现的统一；组织缺失某些特征，而所选干部的特征刚好可以弥补并能够发展组织的需要，从而与组织环境所形成的统一。这三方面的统一与西方的匹配理论内容相一致，因此中国的干部选拔框架也是匹配的框架。

本文基于三个统一，将中国党政领导干部选拔标准、方法和步骤总结为四维度匹配模型：（1）政治匹配。中国党政领导干部选拔必须坚持党管干部的原则，符合“政治匹配”。（2）事业匹配。中国在治理能力现代化建设中强调适应性，领导干部的选拔标准和方法呼应和匹配时代的召唤，实现“事业匹配”。（3）组织匹配。为了满足多地区、多领域、多层级的不同需求，各级组织都能进一步根据组织环境和特点进一步细化领导干部选拔标准，实现“组织匹配”。（4）岗位匹配。选拔并任用正确的人才到正确的岗位才能适应时代要求，应对日益复杂的风险和挑战，完成使命和任务，实现“岗位匹配”。模型如图所示。

中国领导干部选拔四维度匹配模型

四维匹配模型反映三个基本逻辑：

（1）中国领导干部选拔制度遵循着“人与岗位、人与组织”相匹配的理论逻辑。选人的目标是为了承担岗位职责，领导干部选拔的标准要符合岗位所需的胜任素质要求。在选拔过程中既通过专业能力测试衡量干部的岗位胜任程度，也要通过价值观匹配所任组织的文化，以确保领导干部的选拔实现人与岗位、人与组织以及人与环境的动态适应性。

（2）中国领导干部选拔制度遵循着与“中国共产党的要求”相匹配的历史逻辑。党政领导干部作为高度组织化的具体承担者，是影响中国共产党的执政能力的关键。只有坚持正确的政治方向，领导干部才能对曲折和挑战驾驭得当，及时纠偏。把准正确的方向，才能确保领导干部在治理过程中不迷失方向、不变成功利主义。因此，领导干部选拔的标准首先是政治标准。

（3）中国领导干部选拔制度遵循着与“时代召唤”相匹配的现实逻辑。在不同的历史时期，需要领导干部能够深入观察世情、国情，把握其变化规律，并有能力结合本职工作创新政策，执行好适应时代的治理策略。中国目前面临着百年未有之大变局，需要解决的现实问题的复杂性不断攀升，各级领导干部只有正确认识和深刻把握形势，才能坚持从客观实际出发，推动治理体系现代化。

为了推进国家治理能力现代化，中国不断地创新、完善干部选拔的方法、标准以及机制，着力建设德才兼备的高素质干部队伍，坚持理论、历史与现实相统一的逻辑机理，不断推进干部选拔的制度化、民主化、科学化与精准化，以高素质的干部队伍推动中国政府治理能力的提升。

理论对话：与西方公共部门领导选拔的理论与实践比较

中国的领导干部选拔与西方的官员选拔理论与实践既存在共性，也存在较大的差异性。

（1）基于政治体制差异的比较

总体来看，西方国家的政治体制普遍建立在政治和行政分离的基础上，实行 “两官分途”，即分为政务类官员（政务官）和业务类官员（事务官）。其中，政务官通过选举和政治任命的渠道产生，实行任期制，主要关注个体在党内的政策主张和个体及团队的执行力，选拔过程反映了权力分配的过程，采用任命制和推举制。为了确保政治精英被推举出来，尽管选拔过程中包含第三方的科学评价，但所在党派会通过资格审查、提名、过程管理等进行干预控制。针对业务类的官员，西方政府实行常任制和职业化的管理，其选拔的过程跟企业的选拔类似。而中国的领导干部选拔是体制内自上而下的考核和选拔，并融入了科学化和民主化的元素。

（2）中西方理论在“匹配”上的异同

与西方业务类官员的选拔类似，中国党政领导干部选拔所依据的主要框架是匹配理论。匹配是指候选人和组织在相互选择的过程中感觉到需求和能力供给的适配程度。西方的匹配理论主要关注两个维度：一是个体与组织间的匹配，主要指个体的价值观和组织文化相匹配；二是岗位匹配，主要指个体的能力素质和工作岗位需要的匹配。如前所述，中国的干部选拔模型中的两个匹配维度与西方的框架是一致的，此外，中国还增加了两个更重要的维度：一是在信仰层面，即坚持党的领导，以履行党的执政使命为目标，在选拔标准上更加突出政治标准；二是体现在适应性层面，即中国的领导干部选拔机制不是机械的，而是会不断根据时代需求对选拔标准和选拔方法进行适应性更新，对选拔程序进行持续化完善，在执行过程中也更加具有灵活性和实用性。

（3）中西方在“选拔标准”方面的异同

西方的选拔实践是由二十世纪泰勒的“科学管理”发展而来，继而欧洲陆续有学者提出基于工作任务流程的工作分析。通过工作分析，可以提出针对工作任务的详细描述和工作任务对人的要求，而后胜任素质模型的出现为西方的官员选拔奠定了主要基础。胜任素质模型是指动机、特质、自我概念、态度或价值观、专业知识、认知行为技能或任何可以让他们区别于普通绩效人群的个体特征]。近10年来，胜任素质模型也逐渐受到中国公共组织的关注。中西方领导干部选拔都遵循“价值定律”，也就是说干部选拔到一个组织，基本要求就是为组织和岗位创造价值，同时二者都基于同一个前提假设，即根据过去的工作绩效来推断未来的绩效。但中国的胜任素质模型更多的应用于人才队伍规划和人才培养，较少涉及领导干部的选拔。

从选拔标准上看，西方国家的官员选拔主要基于中央政府都普遍接受的胜任素质要求，并根据不同组织和岗位的需求增加独特的标准，其胜任素质主要围绕所需专业知识、技能和领导力，而且选拔标准一直以来趋向于稳定，没有根据不同时代的要求进行大幅度更改。中国领导干部选拔的首要标准是政治能力，其次是领导力，且新时代领导干部选拔更注重专业化，其它选拔标准一直在根据时代要求动态调整。值得一提的是，西方以胜任素质模型为基础的选拔标准并未明确“知道”和“会做”的区别，评价的主要内容是围绕认知方面，默认只要个体知道就一定会做到。相比较而言，中国的党政领导干部选拔标准更强调“知行合一”。2015年针对公推公选的改革，就是对此的一个突破。在中共十八大之后，中国的党政领导干部选拔更加注重对实绩的考察。对专业化的一个解读也是干成了哪些事，干得怎么样，有没有在本职工作上具有防范化解风险的意识和能力等。从方法上，近十年来西方关于领导干部选拔的相关研究更多关注选拔技术的提升和最新技术在选拔实践中的应用。而近几年，中国的领导干部选拔也逐渐开始关注数字化建设。

（4）针对选拔准确性的比较

基于信号理论所提出的假设，西方国家和中国都经常跨组织、跨岗位选拔领导干部。然而，无论在哪个国家，选拔过程中最难获得的都是关于候选人的真实准确信息，信息不对称是普遍现象，会导致选不准人、带病提拔等现象。为了确保选拔的准确性和公平性，西方国家依靠法律对选拔工作进行监督，同时依靠本党派内成员为主体的民众监督，还依赖于不断追求素质能力测评技术的科学性和先进性，确实取得了较好的实效。中国的领导干部选拔主要依赖和信任党委（党组）把好所选干部的政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关。中国的领导干部选拔要经历多层反复考察候选人的过程，包括向主要领导征求意见，民主测评、实地走访，同考察对象面谈，综合考虑后向考察对象所在单位反馈情况并交换意见，再提出拟任人选等多个考察环节，这个过程与信号理论所建议的方法是一致的。但依赖党委（党组）评价而非测评工具的测量还是体现出了一定的“人治”特点，导致提拔的很多干部表现中规中矩，能力平庸，甚至出现品德问题。中共十八大以来，全国纪检监察机关立案审查的案件达到385万件，查处408.9万人，374.2万人受到党纪政务处分。建议中国更加严格执行依靠党内和党外的广大人民群众监督的程序，更客观地发挥纪检部门对干部选拔的行政监督职能，逐步改善“人治”色彩的选拔。

能力素质测评是选拔工作的最核心基础。如果测评内容没有针对性，方法有很大误差，那必将导致选拔工作产生偏差，甚至出现失误。西方对选拔精准性的监督主要依赖于对测评题目的公平性和科学性进行判断，因此非常关注评价工具的信度和效度检验。对信度和效度的检验可以最大限度地避免测量误差。针对信度的测量主要基于三个测量理论：经典测量理论（CTT），概化理论(G理论)和项目反应理论（IRT）。目前中国的领导干部选拔实践还没有广泛关注测量信度，即使存在，也主要基于经典测量理论所提出的理念；然而，西方在信度测量上发展比较成熟，采用了多种方法来做信度检验，结果更为可靠。最基本的效度检验取决于对未来绩效进行预测的准确性，对中国来讲，虽然从中国古代到现在一直重视测评题目的效度，但主要停留于内容效度层面，对结构效度和预测效度的检验在中国的领导干部选拔实践中尚未被广泛应用。换而言之，中国的领导干部选拔除了关注测评内容的完整性之外，在未来也更需要关注测评题目和测评方法的准确性和对干出实绩能力的预测性。中西方公共部门选拔工作面临的共同问题是：在信度检验方面，尽管不同理论，包括概化理论和项目反映理论都提出了不同类型的避免测量误差的方法，但在实践过程中这几种方法还是混乱使用，并未得到很好地整合。此外效度的检验的基本假设是：测评方法和绩效标准具有直接的线性关系。然而事实上，随着领导工作的复杂性和多样化的不断提升，评价方法和绩效标准之间的关系未必就是直接的线性关系，也许是曲线关系，也许会受到更多因素的影响，因此无论对于西方还是对于中国的领导评价来讲，效度问题都会是未来巨大的挑战。

结论

中国的领导干部选拔已经形成了相对成熟的创新实践，本文根据中国党政领导干部选拔的多案例分析构建了中国语境下基于“四维匹配”的干部选拔的解释框架并对其逻辑机理展开分析。研究发现，中西方的干部选拔机理存在显著差异，中国的干部选拔制度在横向上拓展了更多的干部考核维度，实现了干部考核的多元化与全面化，更加符合中国的国情需要；在纵向上把坚持党的领导放在首位，在选拔中突出政治标准，保障了干部队伍的履职素养。

中国的干部选拔理论和实践不断通过思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练驱动着中国治理能力现代化建设，对“中国式”治理的形成做出了重要贡献：（1）思想淬炼为治理能力建设提供了价值引领，在中国，党政领导干部要把坚定的理想信念作为终身课题；（2）政治历练是治理能力的组织基础，只有经历过政治历练、通过政治考验的领导干部，才能坚持正确的政治方向以形成干部队伍的政治合力；（3）实践锻炼是治理能力建设的重要手段。领导干部只有在实践中直面群众、直面矛盾，在面对因各种微观利益交织而加剧复杂性的治理工作才能真正地提升政策理论水平和业务能力，从而实现整体治理效率的提升；（4）专业训练是治理能力的必要技能。治理精英自身的能力直接决定了国家治理的质量和水平。

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