新冠疫情对全球经济冲击超出预期，各国财政、货币政策频频加码，中国加大宏观政策力度的呼声也高涨。

3月27日召开的中央政治局会议提出，要加大宏观政策调节和实施力度，抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施。财政政策方面，会议明确“适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模”。

对此，中国财政科学研究院院长刘尚希接受财新记者采访并进行解读。

中国财政科学研究院院长 刘尚希

刘尚希3月28日接受财新记者采访时表示，当前要推出应对疫情冲击的一揽子政策方案，主要用于救援企业、家庭和个人，激发数字化基础设施等潜在需求，围绕“人”来考虑投资效果，而不是按传统“铁公基”的思路，围绕“物”去做文章，既要解决眼前问题，也要有利于长远的高质量发展。

为支撑这些政策实施，刘尚希认为，要形成专门预算，将特别国债、地方专项债券以及应对疫情相关支出等资金列入，统筹使用，让市场可以清晰地看到政策支持的力度和方向。考虑到实际使用中符合条件的专项债券项目不足、地方政府债务占比较高等问题，当前不宜过分扩大专项债券规模，而是要让特别国债发挥更大的作用，同时要大力调整财政支出结构，提高资金使用效率。

除了一揽子政策方案，他还呼吁加大改革力度，应以供给侧结构性改革为主线，推出一揽子改革方案，政策措施和改革措施并举，来加力引导预期、增强市场信心。

财新：此次新冠疫情发展和对经济的冲击已经超出预期，政治局会议称国内外疫情防控和经济形势正在发生新的重大变化，中国当前面临形势如何？

刘尚希：现在面对的形势已不是平常状态，中国承受了两次冲击：第一次是国内疫情对供给、需求、物流、产业链、供应链的冲击；现在是第二次，中国供应链、产业链已经嵌入全球体系，疫情在全球蔓延形成第二次冲击，对供应链、产业链的损害已经开始，疫情时间越长，损害程度越深。初步判断，这种冲击短时间内难以结束，不是一两个月就能结束的，可能持续到年底。在这种情况下，不能按传统的宏观调控思路来应对，而要开启危机应对模式，有必要把风险估计得更充分些。

财新：开启危机应对模式，具体怎么做？积极财政政策发力方面，各方对提高赤字率呼声较多。

刘尚希：财政政策上毫无疑问要提高赤字率。财政刚性支出多，地方财政困难，现在疫情又导致经济下行，财政出现大幅减收，在收支缺口加大的情况下，毫无疑问要扩大财政赤字。而且扩大赤字不是一星半点，要比原来预期的大，要让政府有足够能力来应对当前疫情冲击。

财新：在明确“适当提高财政赤字率”的同时，此次政治局会议还表示“发行特别国债和增加地方政府专项债券规模”，这二者哪个为主，各发挥什么作用？

刘尚希：对特别国债和专项债券应该统盘考虑。这主要是因为，专项债券在实际使用中已经遇到很多困难，主要是地方找不到足够的有现金流的项目，而且有现金流的项目也不必非让政府去干，交给市场就可以。现在，政府不能单兵作战，而是要发挥带动作用，因此当前不宜过分扩大专项债券规模，一味扩大专项债券规模会挤出民间投资。应该把指标腾出来，统筹考虑发行特别国债。与专项债券是地方政府加杠杆不同，特别国债由中央政府发行，效果会更好，也有利于控制债务风险，改变地方政府债务占比持续升高的现状。

　　提高赤字率、发行特别国债和增加专项债券要统一安排，形成一揽子预算方案，在预算上跟其他方面的支出分开，采用专门预算的形式，摆在明处。目前各部门出台的疫情应对政策太分散，相关支出也分散在各个预算科目里，公众感觉不到政府使了多大劲，往哪些方向使劲。专门预算是一个统筹的整体方案，有利于引导预期，激发市场信心。而且，形成专门预算安排也有利于协调和评估各项政策措施，加强部门之间的协同性，提高政府资金的有效性。

　　这有点类似2008年金融危机时推出的“4万亿”方案，当时方案就明确了钱花到那里，为期多长时间，中央、地方各拿多少钱，很清晰透明，大家一下子知道政府下一步要干什么。例如美国推出的2万亿美元的救援方案，也是一揽子预算安排，不是零零散散的资金保障。

财新：除了特别国债和专项债券，专门预算还有其他资金来源吗？

刘尚希：专门预算的资金来源主要是发行特别国债、新增的地方专项债券，原来预算安排中的部分资金也可以放进来，例如原有的基建投资、抗击疫情等相关资金。

　　建立专门预算还有一个重要前提条件，就是要大力调整原有财政支出结构。赤字水平和支出结构的调整力度是直接相关的。如果支出结构调整力度大，发债的规模就可以小一些；如果各部门既得利益都动不了，还是按原有支出结构执行，肯定是不合时宜的。要对财政支出结构的存量做出调整，挤出一部分钱放在专门预算里，甚至原有的预算稳定调节基金也可能放进来。支出责任上，应更多由中央财政承担，当下的地方财政已经非常困难，无力承担新的支出责任。

财新：专门预算对应的一揽子计划主要涉及在哪些方面？市场对基建加码有一定预期，是否要出台新一轮基建刺激？

刘尚希：一揽子政策主要体现在两方面：一是对企业、家庭和个人的救援。对企业就是保存量、保资金链、保就业岗位，避免企业大面积倒闭。随着国外疫情的冲击，外向型企业订单急剧收缩，一些原材料、关键性零部件主要依赖国外的企业，供应链也可能出现问题，即使有工人也不能满负荷生产甚至停产，失业会增加。再加上部分劳动者为避免感染而自愿失业，对他们的基本生活要兜底。同时，还要加大对失业、待业人群的劳动技能培训，积累人力资本积累，让他们未来能成为更优质的劳动力，为以后的高质量发展打下基础，一举多得。让人力资本上一个台阶，比“铁公基”为代表的传统基建变得更加重要，当前应该放在首位。中国产品质量、服务质量难以提高，一个重要原因就是工人、员工培训不够，技能劳动力短缺。激励企业、社会组织、学校加入进来，实行全方位的针对性培训，正是时机。

二是要激发出一些新的潜在需求。比如经济数字化、社会数字化、管理数字化、智慧城市、智慧政府，是未来发展基本趋势，通过一揽子政策措施，把这些需求激发出来。可以借机大力加强政府数字化建设，从根本上改革政府运行模式，既符合放管服改革方向，也可以大大提升政府能力，做到更为精准、科学、智能的监管。在这个过程中，政府需要大量购买仪器、设备、服务、软件等，对数字经济、数字产业等相关行业、企业形成拉动。

数字化基础设施包括两方面，除了最近谈的比较多的5G、大数据、人工智能等新基建，还包括利用数字技术让传统基础设施升级，比如智能交通、智能电网等传统城市公共设施升级，也会带来很多需求。

此外，此次疫情暴露出的公共卫生短板，也需要进一步加强，增加教育、医疗等城市公共设施投入。尤其是常住人口较多的中心城市、城市群，应为非户籍人口提供平等的公共服务，通过专门预算中央可以承担部分筹资责任，大力促进农民工在城镇落户。这方面的投资迟早要搞，晚搞不如早搞。

需要强调的是，一揽子政策方案都是围绕“人”来考虑投资效果，而不是按传统“铁公基”的思路，围绕“物”去做文章。这一类投资都要跟着人走，基于人口城镇化流动趋势，既要解决眼前问题，也要有利于长远的高质量发展，而不是简单的铺新摊子。

财新：一揽子计划里似乎没有包括市场期待较高的新减税降费措施。

刘尚希：当前应对疫情，不宜过多采用减税措施。应对措施要看政策效果，目前减税空间已经越来越小，需要救援的企业都停摆了、亏损了，没有营业收入，没有税基，再谈减税就是空头支票。应当明确，现在的政策性质上是救援政策和对冲政策，而不是刺激政策和逆周期调节。

对已出台的疫情定向减税政策，考虑到地方财政已经十分困难，应该由中央财政承担，而不是继续按照央地收入划分比例来分担，地方很难承担，最终还是需要中央通过转移支付的方式补给地方。

财新：目前市场信心不足，一揽子政策方案能够提振市场信心吗？

刘尚希：一揽子政策方案和专门预算，可以让市场知道政府发力的程度和方向，有利于引导预期，激发市场信心。但现在光有政策不够，改革方案也要跟上。

改革方案不仅是针对全局、解决长远问题，更能引导预期，解决眼前问题。尽管改革是一步步实现的，但只要改革方案端出来，就可以起到引导预期、增强信心的作用。市场预期不是看一年两年，投资至少要看三五年，创新要看更长时间。从历史经验也可以看到这一效果，推出重大改革措施，市场信心就大大增强。

此次政治局会议特别提到深化供给侧结构性改革，应以此为主线，推出一揽子改革方案，政策措施和改革措施并举。

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来源：财新网 2020.3.29

记者：程思炜

审稿：程瑜 闫晓茗

编辑：李雅煊

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