政府发消费券，在一定程度上能够帮助小微企业，但这种拉动作用是一次性的。市场的扩大是由政府通过消费券外部推动的，它不是一种内生的力量。最根本的办法还是要改变大家对就业的预期，对收入的预期。

中国财政科学研究院院长 刘尚希

刘尚希将中国经济在疫情后的反弹比喻为“弹簧效应”。这意味着早期弹簧被压得越重，一旦回弹幅度也会越大。这解释了中国经济在今年二季度出现的超预期反弹——同比增长3.2%，环比实现10个百分点的增长，也预示了未来一段时间的可能走势——不会再有超预期的情形发生。

8月9日，经济观察报就宏观经济、财税制度和改革等方面的问题，专访了中国财政科学研究院院长刘尚希。当人们更多寄望于消费撬动经济增长时，这位长期在财税领域深耕的学者认为，就消费谈消费不行。他认为消费券只是短期起到作用，而对中国经济来说，目前最大的问题是如何增强经济内生循环的力量。

刘尚希表示，目前的经济复苏出现了很多的困难，一个原因是金融和实体经济之间良性循环的关系一直没有形成，“这是有直接关系的”。

而对于减税降费，刘尚希判断，以后这么大规模、一年2万多亿元的减税降费空间已经没有了。“不能给社会一个预期，好像减税降费永远在路上，似乎可以无限地减税降费。”不过他相信，税制完善还有很大空间，特别是适应数字经济发展的税制重构——不能因为税制改革的滞后，拖累了数字经济产业的发展。

在对改革的观察上，他保持了一如既往的敏锐。不久前，他说，对于处在世界大变局中的中国经济来说，出路在于来一场与世界大变局、疫情大冲击相匹配的改革，却也不讳言那种“一拳打在棉花上”的阻力。那么我们要怎么才能突破？

刘尚希说：“改革方式上应当要做一个大的调整。”

实现预期增长完全有可能

经济观察报：今年二季度数据出来后，大家觉得是一个超预期的复苏，您觉得为什么大家的判断和最终的走势差别会比较大？

刘尚希：大家觉得超预期，是因为一季度断崖式的下行(-6.8%)，二季度转为3.2%的正增长。

第二季度的反弹打个比喻叫“弹簧效应”，意思是疫情就像一块石头压在弹簧上，但是疫情防控收到成效、隔离逐渐取消后，就像石头一下子搬开了，或者原来一块大石头换成了小石头，弹簧自然会回弹。这种情况下，经济自然就会表现出强劲的复苏。

所以还是要根据经济社会的运行、疫情的不确定性，以及疫情带来的公共风险水平的上升，它们之间的内在的逻辑关系去分析。

经济出现这种超预期的结果，我觉得疫情防控得到有效缓解是前提条件。宏观政策包括财政政策和货币政策，这些政策中有很多是救援性政策，就是落实中央提出来的“六保”——保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转等等。这些政策实际上也对冲了疫情给经济社会以及人们的生活带来的各种各样的不确定性，从而降低了整个社会的公共风险水平。实际上也等于帮助卸掉了那块弹簧上的石头。

各种各样的交易活动都恢复进行了，市场自然就会反弹。所以从各种经济指标来看，在二季度它都是一个“V”字型的反弹，这是非常明显的。

现在这个V字型的右侧是上来了，但V字右侧的这一边不会远远高于左侧，也就是说未来这种反弹不会一直弹上去。因为这种弹簧效应是由弹簧内在的动能决定的，动能用尽后就不会再往上弹了。

从这个角度来说，就不要指望三季度会有比二季度更强更好的表现，能稳定在二季度的水平就已经很不错了。

经济观察报：今年两会的时候，您对宏观经济曾做过一个分析，认为虽然当时没有提出具体的增长目标，但从赤字率等指标，实际上可以推算出隐含的增长目标，比如GDP的实际增长率要在2%左右，您觉得这个目标能实现吗？

刘尚希：这个目标是有可能实现的。

当时看政府工作报告中确实没有公布2020年的预期增长目标，然后我就看赤字率。赤字率的计算方法是赤字的规模占来年（2020年）的预期GDP的比，赤字率是3.6%以上，如果按照3.6%的赤字率，倒推出的GDP的名义增速是5.4%，还有一个物价的因素是不确定的。

现在看起来今年CPI大概是百分之2%-3%的水平，所以今年经济增长也应当是在2%-3%的区间里。由此看来，虽然没有公布一个预期增长目标，但是实际上政府还是有一个期待的预期增长区间，就是2%-3%。

我认为，这意味着我们的各项政策实际上都是按照这么一个目标去安排的，这也是政府期待的一个目标。

同时从二季度的数据来看，因为我们直到现在为止疫情得到有效防控的前提条件下，经济的复工、复产、复市一直在改善。从这点来看，全年实现政府工作报告中隐含的2%-3%的预期增长目标，我认为是完全有可能的。

增强经济内生循环力量

经济观察报：现在的政策从救济变为推动经济复苏，比如我们看到上百个城市在推消费券，政府工作报告也提到了扩大公共消费的问题。但上半年消费不如预期，反而住户存款增加了8万多亿元。您怎样理解现在这种状况？

刘尚希：这个问题不能仅仅从消费本身去谈。我觉得，从消费本身去谈，无法解释当前的情况。因为现在储蓄是增加的，从上半年来看消费整体还处于萎靡不振的状态。

还是从我刚才讲的弹簧的比喻来看，其实针对不同的行业、不同类型的企业来看，它的反弹力量是不一样的。

譬如大企业，它的反弹力就像个大弹簧，可能弹得更高更快，恢复程度更好。小微企业反弹的力量就要弱一些，在复苏的过程中步履更加艰难。

这种差异会反映到就业问题上，大企业对就业的拉动往往不如中小微企业。就业，尤其是农民工就业主要集中在中小微企业。在中小微企业的复苏不如平均数的情况下，导致一些人处于待业状态，从而影响了收入，收入受到影响，自然就会影响消费。

老百姓会根据当下就业的前景、收入增长的预期以及未来生活的变化，做出新的考虑和安排。在这种情况下，消费行为和消费模式就会相应地发生变化。这些力量汇合成一个整体，就会反映为消费整体上萎靡不振，而储蓄在增加。

所以这时如果仅仅针对消费做文章——比如政府发消费券，在一定程度上能够帮助小微企业，但是这种拉动作用是短期的，是一次性的。因为市场的扩大是由政府通过消费券外部推动的，它不是一种内生的力量。最根本的办法还是要改变大家对就业的预期，对收入的预期。如果普通大众的就业预期和收入预期改善了，消费自然会提升。

在经济复苏的过程中，我国在小微企业这方面出台了很多的政策，也给了很多的支持。但是这些政策在落实的过程中还是面临着很多难题。比如对大量的小微企业、工商个体户而言，政府的优惠政策主要体现在税收方面。如果要给予补贴，怎么补？补哪一个不补哪一个？怎么去筛选？这个标准是什么？

在这种情况下，我觉得最大的一个问题是，经济的内生力量怎么样去增强。经济内生力量的增强就是要形成一种循环，尤其表现在企业营业收入要好转。对中小微企业和制造业企业来说，如果PPI（生产价格指数）一直下行，可能会影响营业收入。

金融与实体经济的良性循环有待形成

经济观察报：各种财税和社保减免政策之外，从疫情发生至今，货币政策相对来说也是持续宽松的。

刘尚希：我们现在看到有不少金融措施。从宏观上看，广义货币增长很快，社会融资规模增长也很快，但与PPI、CPI是不匹配的，明显那边涨得很快，这边反而在下行。

这种情况下，实际上呈现为通货紧缩的迹象，所有企业实际上相互受到影响，且在循环中放大，特别是对小微企业的影响可能更大，它们的日子更难过。

因为这种内生的循环，要靠营业收入、利润来支撑，而不是靠政府的补贴和税收的减免。所以我觉得最重要的是怎样形成经济内生的循环。

这里面一个大的问题是，金融和实体经济之间的良性循环没有形成，甚至存在反噬的风险。无论对大企业还是对中小微企业，对整个市场主体产业的供应链来说，都面临着巨大的风险。

这是一个宏观问题，实际上也是一个体制机制问题。

比如从货币的投放来看，贯彻落实了更加灵活适度的货币政策。现在的政策似乎也很积极，从发布的政策措施来看，一条接一条有很多，从指标来看也表现得非常不错。

但这些政策好像没能和实体经济形成关联，产生带动效应，反而呈现出明显的反差。或者说这些金融措施和实体经济的表现是不匹配的。这就反映出金融和实体经济间的良性循环还有待形成。

金融和实体经济没有形成良性循环，在疫情冲击之前就存在。在遭受疫情冲击后，这个问题不但没有得到缓解，在某种程度上可能还在加重。中央一直强调要加大金融供给侧结构性改革，这个话题已经提出了两年多，但是现在成效到底怎么样？

从疫情冲击期间各个产业的表现来看，一季度除了电信业外，金融业一枝独秀，增加值增长6%。这说明金融行业受疫情的冲击很小。

这个时候金融跟实体经济本应是同生共荣的关系，但是在实体经济受到严重冲击时，金融逆势上扬。在经济复苏的过程中，商业银行也得到很多支持政策，但是体现在实体经济上不是很明显。

这其中恐怕不是政策的问题，而是体制机制的问题。从政策的层面，相关部门应该说很努力地出了各种各样的招，能想的办法都想了，但从体制机制的角度，我们的金融和实体经济之间还存在严重的障碍，难以形成良性循环。

经济观察报：具体来讲体制机制问题究竟体现在哪里？比如我们以前常说到货币政策传导机制这类问题？

刘尚希：货币政策的问题不单是松紧的问题，货币政策有传导机制的问题。任何政策都有一个体制基础，如果政策的体制基础出现了功能性障碍，很自然，货币政策的传导机制就会不畅。

如果我们只是讨论疏通货币政策的传导机制，而不对货币政策的体制基础存在的一些功能性缺陷进行校正，甚至进行系统性重构，我觉得收效甚微，解决不了根本问题。

最根本性的问题就是，金融是什么？资金是一个要素，但要素的市场化配置我们现在是不是真正做到了？金融影响财富分配，当前体制下的金融体系对财富分配究竟起了什么样的作用？有没有成为我国财富分配差距扩大的加速器？货币投放几乎不用国债，这对金融市场是有利还是不利？铸币税是归央行自主支配，还是纳入国家财政账本更有利于货币政策的效果以及财政货币政策的协同？诸如此类，都是体制性问题。

资金要素能否真正实现市场化配置，这涉及到整个金融体系的市场化改革。我们的金融机构作为市场主体，是不是真正按市场规则在行事？金融监管是当作一个防风险的制度性措施，还是当作一个宏观调控的手段去使用？金融监管和货币政策之间怎样协调？

如果货币政策宽松了，同时金融监管强化，宽货币紧信用，钱还是出不去，到不了实体经济。

金融监管要防风险，它对市场主体的行为有着各种约束。金融监管和货币政策之间怎样协调？我们现在是混业经营、分业监管等等，这些也都是体制性问题。

还有影子银行的问题。我一直认为影子银行实际上是以市场化的方式，去应对正规金融所无法满足的金融需求，但是它采取了一种扭曲的非正规的野蛮生长方式，所以其中夹杂了很大的金融风险。

这恰恰就是当正规金融的市场化程度不够时，自然地衍生出自发的市场化来补充，但是这种市场化的方式又是不规范的、高风险的。

所以现在我们实际上陷入到一种困境之中：一方面，正规金融的市场化程度不高，难以满足实体经济对金融服务的需求；但另一方面，这种自发的市场化方式又很不规范，我们的监管能力和监管方式跟不上，风险很大，这就导致左右为难。

例如，资管新规一再延迟就反映出这种窘境。这其中面临着究竟如何才算是“规范”的问题。是不是表外、非标就等于不规范，就意味着高风险？究竟如何与时俱进地认识新形势新条件新阶段的新问题？

其实，实质性的金融风险不在于金融自身，而是金融与实体经济的脱钩。围绕金融自身来防风险，是技术性的防风险措施，治标不治本。

由于复杂的体制机制原因，导致金融和实体经济之间良性循环的关系一直难以形成，这也使得国民经济的复苏出现了很多困难。

金融是现代经济的血液。我们的金融可能在动脉、大血管方面是畅通的，但是毛细血管还不够畅通。而毛细血管却恰恰是和小微企业，和超过90%的市场主体相连的。在血液供应不足的情况下，市场主体不可能健康成长，甚至还会萎缩，就业就成为问题，收入也成为问题，就变成了一个系统性的循环障碍，导致社会总供给和社会总需求之间难以形成正反馈的循环，经济发展动力不足。

减税降费与税改指向

经济观察报：您以前讲过，减税降费不是一个规模可以无限扩大的事，去年2.3万亿，今年2.5万亿，连续几年大规模的减税降费，您认为未来一段时间我们还有2万亿以上的这种大级别的减税的持续性吗？

刘尚希：我认为，以后这么大规模、2万多亿的减税降费空间已经没有了。今年因为特殊情况，所以加大赤字，实际上在咬着牙减税降费。现在财政尤其是地方财政，实际也到了非常困难的境地。

可以说，不断地依靠继续扩大赤字增加债务，来维持财政的这种基本能力，这样做的风险也越来越大，而且这个风险不只是偿债风险，而是经济社会失衡的风险。尤其是对地方预期、地方治理能力都会带来较大的影响。眼前问题不大，若债务雪球自发滚动起来，宏观杠杆率进一步抬升，其公共风险水平就会上升，可能落入“债务—紧缩”陷阱。

从这一点来看，我的看法是，不能给社会一个预期，好像减税降费永远在路上，似乎可以无限地减税降费。

为了保证财政的可持续性，阶段性的减税降费也要考虑对社会大众预期的影响。而且从实际效果来看，在减轻企业的负担和降成本方面，减税降费有积极的作用。

但从稳定预期方面来观察，它可能带来副作用。因为企业的经营管理、投资和创新，都要根据宏观政策，尤其是财税政策来考虑。如果频繁地减税降费，一旦形成这样的预期，那么，企业很多事情就会不干了。企业会等着，寄希望于有更多的减税降费以后再来干。这样的话反而造成了一种观望情绪。

所以要从有效引导预期的角度来说，我觉得政策不能过于频繁。如果政策过于频繁，每年都有财税“大礼包”，市场主体每年都在等待，这对市场主体预期的改善，反而是不利的，而且还可能形成政策依赖症，妨碍内生动力的增强。

我说的是减税降费的空间不大，并不等于财税体制改革完善的空间不大。尤其在数字经济、数字产业快速发展的情况下，基于工业化背景的税制实际上是需要重构的。我们应该有这样的认识，现在的税制适用于工业化，但是不一定适用于数字经济的发展。

在数字经济时代，可能需要税制理论以及税收制度、税收征管，做系统性的重构。当然这不是一蹴而就的，需要一个过程。但是我们要看到这种趋势，去适应这个过程。而不能因为税制改革的滞后，拖累了数字经济产业的发展。

从税种到税率完善的空间都很大。所以我觉得，未来如果减税降费，也是作为税制完善的副产品，而不是以减税降费为目标去推动减税降费，这个逻辑关系必须要倒过来。

经济观察报：如果从税制的结构调整来讲，很多人在提，比如企业所得税可以降，个人所得税综合所得增加新的抵扣，这些是不是可以作为税制调整的优先项推进？

刘尚希：这些要素都是要考虑的，但更要从整体来考虑，这有三个基本方面：一是财政的承受能力和财政体制；二是税收的征管能力；三是税费收入制度的系统性重构。三者要综合起来，只考虑其中一两个因素，或就税论税，或者是就某一个税种、某一个税率去讨论，去排先后顺序，那都是很片面的，很难有一个正确的结果。

从当前来看，我觉得更迫切需要通盘考虑，做好顶层设计。从国际竞争的角度来看，企业所得税、个人所得税都可以做一些调整。这类调整，我们可以通过税基拓宽、税率降低来实现，实际结果税收不一定减少。低税率、宽税基，税负会更加均衡，避免税负畸轻畸重。繁杂的税收优惠不仅会使税基变窄，而且导致有的行业和企业税负很重，有的税负很轻，这样不利于公平竞争。

从税制的完善来说，要尽可能地减少优惠导致的税基侵蚀，而且这种优惠效果也难以评估。所以我觉得不如推动普惠性的降低税负，同时把税基拓宽做扎实，以减少税基的流失。这样从整体来说，税收收入并不一定受到多少影响，但却会使得企业税负更加均衡，更加促进整个市场的公平竞争。

经济观察报：关于房产税，我们一直讲房地产调控的长效机制，而且几乎每个文件都会写“积极稳妥推进”，但说了这些年房产税始终没落下来。关于房产税您的观点是什么？

刘尚希：房产税是一个小税种，但是一个大问题。

房产税是一个小税种。因为即使将来推出房产税，它的税收收入在整个国家税收收入中的占比也是比较低的，它不可能成为一个大税种，连中型税种都谈不上。

即使在地方，房产税也很难成为一个大税种。按照国外的说法，房地产税在地方税里是一个主体税种，这种说法拿到我国来说实际上是有很大偏差的。

在国外它可能是地方基层政府的一个大税种，因为国外的基层政府承担的职能少，收入占比也比较低。而在我国省级以下的地方政府，哪怕到市县一级，地方政府承担的职责很多，其收入占比也不可能太低。这样，它很难成为我国地方主体税。

但是房产税又是一个大问题。它涉及到千家万户，有房子的人、没有房子准备买房的人、租房的人，都会考虑房产税的问题，都会受到影响。房产税可以影响租金，影响房地产二级市场的发展，影响到租赁市场的发展。这些问题不仅仅涉及到社会层面，涉及到所有的家庭，而且会影响到经济运行。可以说，这个小税种会影响到所有的人，所有的家庭。

因为是个大问题，很自然地推出的时候就得要谨慎。我国推出房产税面临诸多不确定性因素。我认为审慎是对的，但也要看准时机，在合适的情况下要推出来。因为房产税也成了相声中说的那一只靴子，一直喊了这么多年，一直说要落地也没落地，这本身也成了一个不确定性的因素。

换个思路去看，如果说我们能宣布几年之内不出台，或者几年以后出台房产税，就会把这种不确定性变成了确定性，也能够引导预期。

改革的方式也需要改

经济观察报：前两年您讲过改革空转的问题，最近您也谈到，应该有一个和目前相匹配的大力度大规模的深度改革，但同时您也会说，好些改革就像拳头打在棉花上。如您所说，一些疫情之前就存在的老问题，在疫情中间反而可能会放大，我们期待的一些改革，目前来看见效似乎也没有那么明显。这是为什么？

刘尚希：我觉得，目前改革中之所以出现一些问题，是因为现在改革方式本身还不够完善。

我们出台了这么多改革文件，做了很多改革规划，但整体上看，我们的改革仍然是以部门为主导的。以部门为主导的改革，其问题在于各个部门都有自身的考虑。要想一个部门超越自身来考虑改革的协同性，相当于要抓住自己的头发，把自己拔起来一样，几乎是不可能的。

所以，这种以部门为主导形成的各种各样的改革方案，即便是在方案起草过程中，可以超越部门考虑，一旦具体实施，就涉及到各个部门的权力和利益，难以自我革命。

如果没有一个超越部门的实施主体，依赖于各个部门各自实施的话，推进起来会非常困难。所以，我觉得“改革权”要适度集中，改革权当前最好是集中到中央深改委（中国共产党中央全面深化改革委员会），深改委的深改办的职能应当进一步扩大。

一方面，深改办要在顶层设计方面发挥更大的作用。部门主导制定的改革方案可能本身就存在这些部门的考虑，部门要给自己削权几乎是很困难的事情。

我觉得，深改办应该承担起类似于当年体改委（国家经济体制改革委员会）的职能，超越部门来做整体设计，把经济、社会和生态等等相关的问题综合考虑，而不是让各个部门自己去琢磨，并设计方案来送审。

另一方面，在实施主体上，深改办也应该发挥更大的作用，将深改办上升为改革的实施主体，让各个部门变成改革实施主体的配角。现在是各个部门作为实施主体，深改办负责督促各个部门出文件、落实文件，其效果不理想。

目前的这种改革方式要推动改革全面深化和实质性进展，我觉得难度很大，可能被各个部门相互“牵制”住了。现在深改办的协调能力和组织能力一旦发挥出来，应是很强的，完全可以在现有基础上扩大编制，把相关方面的专业人才集中起来，就像搞“两弹一星”工程一样，集中力量搞改革。深改办来推动，各个部门配合。我觉得若是这样，全面深化改革就会有更大的实质性进展。

过去改革的经验表明，当时体改委就是超越了各个部门，形成了市场化改革的超部门方案，这样才能把相应的企业主管部门最终都给撤销了，让国营企业变成一个市场主体，建立现代企业制度。

按照这个定位，政府部门重组的方向也清晰了，该管什么不该管什么，就很很清楚了，大方向很明确，各部门很难找理由来阻挡。改革需要刀刃向内，无法自己给自己做手术，所以改革方式上应当要做一个大的调整。

若改革红利能更充分地释放出来，经济社会的内生动力就会更强，同时，当前的宏观政策也会更有好的效果。

编辑：颜回