据新华社报道，中央经济工作会议12月16日至18日在北京举行。

会议定调了明年的财政政策基调，会议指出，明年宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性。积极的财政政策要提质增效、更可持续，保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，抓实化解地方政府隐性债务风险工作，党政机关要坚持过紧日子。

对比来看，此次中央经济工作会议将基调定为“积极的财政政策要提质增效”，这与2019年中央经济工作会议中提到的一致。

提质增效虽然是“老生常谈”，但在构建新发展格局下是否有新的理解，另外，中央经济工作会议提到，积极的财政政策要在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，这其中的“主动作为”又意味着什么？

针对这些问题，新京报贝壳财经记者近日专访了中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希。

刘尚希

全国政协委员

中国财政科学研究院院长

从政策角度理解提质增效的内涵更为重要

新京报：对比来看，此次中央经济工作会议将基调定为“积极的财政政策要提质增效”，这与2019年中央经济工作会议中提到的一致，那么，当前我们该如何理解“提质增效”？

刘尚希：今年，新冠肺炎疫情突发，积极财政政策的力度应当说前所未有，在这一基础上，明年的财政政策无需过于强调力度，而是应该强调提质增效。

提质增效可以从两个角度来理解，第一，从财务会计的角度即从资金角度来理解，如何把资金按事项的轻重缓急分配好，还能把一分钱当成两分钱花，少花钱，多办事，提高资金利用效果，从宏观上把资金分配好，再到微观上把资金用好，两者结合则是提质增效。

但另一个角度更为重要，就是作为一项“政策”应发挥的作用角度来理解提质增效，财政政策应当去稳定预期、引导预期和改善预期。

因为政策相对于市场主体而言是外在的，能否把外在的支持力量转化为市场主体的内生动力，让其更加有活力是判断政策成效的一个非常重要的标志。

我们不能只强调政府花钱，还要充分考虑市场主体对政府政策的反应，就像一个人吃东西，不是吃了身体就能健康，还要通过肠胃系统充分吸收营养。同样道理，政策是否落地，不只是看资金是否到位，还要看企业的内生活力有没有增强。

但是，这种转化通常需要一段时间，并不是立刻就能看到效果，在这种情况下，就应该观察企业预期的变化，比如，其经营、投资和创新活动是否更加活跃，这些现象能够体现企业的活力，反映企业预期的改善。但如果只是有资金支持，企业却不愿意主动作为，就相当于政府花了钱但对经济并没有起到撬动、带动的作用。

因此，我认为，从政策角度来理解提质增效的内涵更为重要。

应当通过改革创新方式造“子弹”增空间 让财政政策更可持续新京报：中央经济工作会议还提到，积极的财政政策要更可持续，该如何理解“更可持续”呢？

刘尚希：积极的财政政策要更可持续也可以从两个方面来理解，通常理解为政策实施要为以后留下余地，不要打光“子弹”。

但更为重要的理解是，财政政策也应该主动通过造“子弹”来拓展政策空间，而不只是节省“子弹”。

那么，如何造“子弹”？应当是通过改革创新的方式，这也是全会精神反复强调的，造出更多的“子弹”，就无需担心“子弹”被打光、后续政策空间小等问题，这样一来，财政政策不就更持续了吗？我想，这应该是中央经济工作会议强调“积极的财政政策要更可持续”的重要内涵。

明年应当通过改革来推进减税降费新京报：2019年的中央经济工作会议提到“要落实减税降费政策”、“要巩固和拓展减税降费成效”，而今年的中央经济工作会议提到的则是“完善减税降费政策”，你如何看待明年我国减税降费的政策趋势？

刘尚希：今年的减税降费和2019年相比，结构上不太一样，今年以降费为主，减税跟进，前者大概占2/3，后者占比1/3，这种“降费为主，减税跟进”的态势和比例将延续到2021年，但并不是以同样的力度再加码进行。

因此，明年的降费更多要与社保体制改革相结合，比如缴费制度、领取标准、养老金全国统筹、个人账户等方面都有需要完善的内容，不能单纯地只进行社保降费，若其他方面的改革没有跟上，这种降费也是不可持续的，会让财政负担越来越重。随着老龄化加深加快，这方面的改革要提前谋划，现在动手，也许十年之后才见效。同样，减税也要结合税制改革推进。比如，增值税还有三档税率并存，这显然不利于公平竞争，又比如企业所得税的税率实际上也可以适当做一些调整。个人所得税方面，已经有粤港澳大湾区、海南自贸区等推行了个税优惠政策，从提升人才国际竞争力、吸引力的角度来看，个税的改革也应该列入议事日程。明年的减税应当是税制改革的一个副产品。整体而言，这次中央经济工作会议提到“完善减税降费政策”，就是应该通过改革来推进减税降费，而不是把这项工作当成指标任务来完成。

明年我国应当有适度的赤字和一定规模的债务

新京报：你对2021年的赤字率有什么样的预测？

刘尚希：今年中央经济工作会议中还有一句话，叫做“保持适度支出强度”，这其实就蕴含了政府对明年赤字、债务的安排。既然要保持适度支出强度，就要有足够的收入，这些收入一方面来源于税收，但目前来看不可能过多地指望税收，那么，就只能通过赤字、债务的方式来获得收入，以支持支出保持一定强度。特别是地方的三保任务2021年依然很重很艰难，中央政府的赤字、债务仍需要保持适当规模。

所以，“保持适度支出强度”这句话实际上就表明，2021年我国应当有适度的赤字和一定规模的债务。

不过，地方债的比重应当适度降低，以减轻地方压力，也整体降低防控债务风险的难度。

财政应当在促进科技创新等方面起到哪些作用？

新京报：中央经济工作会议还提到，积极的财政政策要在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，那么，在这三个方面，财政应当起到什么作用？

刘尚希：应该说明的是，财政的作用不只是提供财力花钱，若这样又回到财务会计的思维上了，体现不出“主动作为”。

先来看科技创新，要创新首先要推动科技体制机制的创新，这是一个前提条件，如果没有体制机制的创新，科技创新的难度会非常大，即便花了钱，效果也不太好，因此，可以通过财政的科技投入来倒逼体制机制改革。科研事业单位的改革要有大突破，强化其法人主体地位，改变按照行政机关来监管事业单位的老传统，赋予其与市场主体开展各种研发合作的自由空间。

其次，我认为支持政策应当将普惠式为主，特惠式为辅结合起来，共同推动企业创新。以往，我们通常对高科技企业进行税费优惠、政府奖励，而所谓的高科技企业主要以清单方式认定，这种操作成本很高，在筛选、认定上容易出现盲区和不确定性，难道清单外的企业就一定难以出现创新？创新的本质是“无”中生“有”，未来才有的东西不可能事先在清单中考虑到。事实显然也是这样。因此，对创新企业的支持应当是普惠式的，以市场为主体。

另外，不少地方政府都有基金，有的是以市场化方式运作，发挥风投、天使投资的作用，那么，这些基金也可以通过市场化的方式，筛选出一批有潜力的创新企业给予支持，这在一定程度上也弥补了我国风投市场发育不太健全的问题。

在加快经济结构调整上，关键在于如何理解经济结构，我们不能简单地以一二三产业来理解经济结构，毕竟每个地方的情况不同，即便第三产业比重很高，也不等于产业结构合理。

我认为产业结构是否合理，应当看竞争力强不强，那么，竞争力取决于什么呢？取决于附加值高不高，高附加值产业的占比是高了还是低了，比重高就说明产业经济结构在优化，趋向合理。

因此，我们应该瞄准如何提升高附加值产业的比重，这也是调整产业结构的抓手。在这其中，政府是一股辅助力量，要促进企业积极提升产品附加值，高质量发展，就要为企业提供更为宽松的技术创新、工艺创新、模式创新的环境，从财政角度来说，应该在税制方面进一步促进市场主体的公平竞争。

十八届三中全会就提到，要维护市场统一。目前，各种区域性优惠政策又有抬头趋势，那么，是否可以考虑从促进国内大循环的角度，来维护市场的统一和公平竞争。

其实，税收制度、税收征管，政府采购，以及中央与地方的财政关系都与全国统一市场的形成、公平竞争有密切关系，如果说这些方面做好了，企业自然就不会花力气只为争取各种各样的优惠政策，而是会更多把精力放在创新上，这样，附加值不就提高了吗？也就促进经济结构的调整优化。

在这个过程中，财政更多是一种迂回的促进作用，就像我上面举的例子，人不是把东西吃进去身体就好了，还要吸收消化，有一个转化的过程。

在调节收入分配方面，调节收入分配应该在初次分配和再分配两方面发力，但我认为主要还是应当在初次分配上发力。

目前，初次分配存在的最大的问题，就是群体性收入差距较大，6亿中低收入及以下人群，他们平均每个月的收入也就1000元左右，而这种差距的背后，是群体能力的整体偏低。

那么，这种群体能力的整体偏低又是如何形成的？以农民工举例，他们无法享受同等待遇和基本的社会权利，比如，没有获得受教育等公共服务方面的平等，当然能力就要偏低。

财政应该围绕以人为核心的城镇化，让将近3亿的农民工享受同城待遇，这方面大有文章可做。

如果能较大程度低改善将近3亿农民工的同城待遇，他们的生活质量自然就能提高，后代也能得到更好的教育，这样，群体之间的收入差距缩小就有了基础，社会的收入分配结构就将从金字塔型向橄榄型演变。

过于强调通过个税改革来调节分配，其效果只是表象，象征意义大于实际意义。关键是要从中国实际出发，规划切实可行的方案。这是一个久久为功的过程，没有立竿见影的灵丹妙药。

另外，公共服务也应该与人口流动相结合。人口流动、家庭迁徙在城镇化过程中在加速，我国从传统的“静态社会”转变为一个“动态社会”，公共服务的体制基础已经发生根本变化，如果说规划项目的基准或参照系不变，还采用老一套的资金分配和转移支付框架，就有可能造成与人的脱节，资金的浪费。真正的浪费是人没享受到，哪怕项目本身很完美。

一些地方已经出现了这样的问题，比如，有些地方盖了学校，但因为人陆续搬走，学校就空了，还有一些小村镇道路搞了村村通，但过几年村民都搬走了，路也没人走了。相反，人口净流入的地方，却设施不够，公共服务跟不上。

所以，我们在公共服务方面的投资项目要有前瞻性，一定要考虑人口流动，乡村向城市流动，地方小镇小城向都市圈、城市群和中心城市流动是不可逆的趋势，我国至少还有3亿村民变为市民。让公共服务跟着人走，才能促进每个人能力的提升，防止群体性差距再扩大。

更深层次的问题还涉及到集体所有制改革，农民的承包地可以流转，但宅基地、宅基地上的房子不能卖，没有市场，所以，农民在宅基地上盖房子，盖成的那一天就开始贬值了，也带不走，从财产性收入角度来说，农民就无法实现财富积累，变成低收入者。

整体而言，长期来看，收入分配差距要缩小，要走向全体人民的共同富裕，就要在初次分配方面下功夫，全面提升人民的健康素质、文化素质和科技素质，要避免出现群体性能力鸿沟，只要这条鸿沟不消除，就意味着贫富差距无法缩小。

END

编辑：霍旭东