2021年是“十四五”开局之年、全面建设社会主义现代化国家新征程开启之年。历经极不平凡的2020年，站在新起点上，如何迈好第一步、走好新征程至关重要。新华网思客特别策划《预见2021》，邀请多位智库专家围绕他们心中的“2021关键词”，谈谈未来中国与世界的发展之路。

本期《预见2021》连线了中国财政科学研究院院长刘尚希，围绕中央经济工作会议解读明年的财政政策。刘尚希认为2021年经济工作最重要的一个关键词是“改革创新”。

▲明年的财政政策如何“不急转弯”？点击视频，听刘尚希院长解读

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明年的宏观政策操作为何强调“不急转弯”？

刘尚希：中央经济工作会议明确强调宏观政策不能急转弯，我认为这是针对我们当前的现实情况做出的要求，也是体现了稳中求进的工作总基调。中央提出“不急转弯”，其实是基于几方面考虑，一是国外疫情还在发展，不确定性相当大。在这种背景下，全球经济复苏依然脆弱，那么对中国经济的影响就相当大。从这个意义上讲，我们的宏观政策不能急转弯。从国内经济复苏情况看，国内疫情已经得到很好的控制，这为我国发展赢得了先机。我国的经济复苏跟世界其他主要经济体相比，情况要好得多，是2020年唯一实现正增长的主要经济体。不过疫情防控依然存在不确定性，经济复苏的基础也不够稳固，也面临着诸多不确定因素。2020年的政策大都是针对突发的、前所未有的疫情冲击，以及疫情冲击带来的各种衍生风险而制定。这些阶段性政策安排，不能到了2021年就立马退出，这需要一个平缓的退出过程。疫情得到有效控制后，有些政策自然要退出，有些政策则需要长期保持，有些改革成果，毫无疑问也是需要巩固的。例如，支持“六稳”“六保”的一些政策措施，有的可以逐渐退出，有的必须要保持相当长的时间，有的甚至要长期坚持。阶段性的政策安排，它在实践操作上本来就与众不同。因此，宏观政策“不急转弯”也需要分层次分类型，不能一概而论。

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明年财政政策会有哪些调整和变化？

刘尚希：2020年的财政政策，实际上有相当一部分是针对“六保”和地方“三保”而制定的。随着疫情风险降低，疫情对企业的冲击已经逐渐缓解，一些针对疫情防控的政策力度可以逐步调整，当然疫情防控还不能放松，专门的一些基础设施的建设，相关的资金投入，有的还要保持一定的力度。但整体来看，2021年的财政政策已经不像疫情高峰时，需要那么大的政策力度。对于财政政策的力度，其实在这次中央经济工作会议上有一个专门表述，即“要保持一定的支出强度”。这就意味着要保持一定的赤字和债务的规模。因为明年保持支出强度的收入来源不能完全指望税收，财政的“紧平衡”也可能是长期现象。在这样的背景下，一下子大规模地减少赤字和债务也不现实。综合平衡考虑，债务还要有一定规模，可能比疫情暴发前规模要大一些。但相比2020年可能会相对小一些，这要根据具体情况（包括债务类型）来进行判断。

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推动消费扩大内需，财政方面如何发力？

如何进一步优化收入分配？

刘尚希：推动消费，从短期看就是让大家放心消费、愿意消费。如何创造一些有利于激发消费的条件？我觉得这是当前要重点考虑的。从中长期的角度来看，我觉得有两点，一是有消费者愿意购买的好东西、好的服务，换句话说要不断提升供给的质量，这样才能创造需求，激发消费的热情。二是消费的前提是得有钱，那就需要扩大就业，稳定就业，提高就业的质量，这样才能改善收入预期，才能刺激消费。我觉得这一点至关重要。收入分配的调整完善，一个是通过初次分配，一个是通过再次分配。财政更多的时候是在再分配上做文章。通过税收来调节高收入，把高的拉下来，把低的补上去，扩大中等收入阶层数量，这样收入差距就变小了。然而就我国实际情况来看，再分配的作用非常有限。比如说个人所得税，其规模本来就不大，纳税人占比也比较低。因此个人所得税的调节作用也比较小。因此，要发挥个人所得税调节收入的作用，首先得提高个人所得税的规模比例，这是一个前提条件。但即使规模比例上去了，个人所得税能不能真正有效地，长期调节收入分配的差距？也不一定。从美国的情况来看，个人所得税设计非常复杂，调节收入分配的力度也很大，但美国的贫富差距依然在扩大，现在已经回到了二战前的水平。由此可见，通过个人所得税等再分配政策调节收入分配，短期内是有效的，它能把基尼系数降下来，但是从长期来看，它的效果相对有限（不能逆转长期趋势）。因此从长期考虑，更多还要在初次分配上做文章。从我国实际情况来看，初次分配最重要的问题，可能就是城乡二元体制的改革。这不仅仅是个经济问题，也是个社会问题。城乡二元分治的背景造成了群体性的不平等，既有经济的不平等，也有社会的不平等。经济不平等表现为分配差距大，收入差距、财富差距、消费差距都比较大。经济不平等还可能强化社会不平等。因为经济不平等带来能力的差距，能力的差距有可能进一步使下一代获取收入的能力难以提高。在这种情况下，它就可能会造成群体性之间的分配差距难以改变。群体性差距和个体性差距的性质不同。个体之间的收入差距，通过个人的努力可以改变。从社会整体来看，总是会有收入高中低差距，所以我们在研究收入分配的时候，按照高中低收入分组去衡量收入分配差距。但群体性的差距，通过个人努力是无法全部改变的。因此，加快城乡二元体制的改革，包括经济二元和社会二元的改革，就成为我们扩大内需，缩小贫富差距，实现全体人民走向共同富裕的一个关键。

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您认为2021年中国经济工作最重要的一个关键词是什么？

刘尚希：我认为2021年经济工作的关键词就是“改革创新”。这涉及很多问题，例如市场化的改革进一步推进、要素的市场化、相关政策的落实效果等。要素的市场化配置，减少资源配置的低效状况，减少资源错配，这些需要通过市场化改革来解决。市场要在资源配置中发挥决定性作用，要促进市场公平竞争，要建设全国统一的大市场，我觉得这也是内循环畅通的一个最基本要求。怎么样促进全国统一大市场的形成？如何减少区域之间的分割阻隔与体制的障碍？这些都有赖于改革。体制机制改革本身也是一种创新，是制度的创新。有了制度的创新，才能推动市场的创新，市场的创新就包括产品的创新、工艺的创新、技术的创新。如何发挥市场主体在创新中的作用？我觉得稳定预期至关重要。因为市场主体创新的前提是它必须要有长期的打算，长期打算就得有稳定的预期。比如对民营企业来讲，它有一个稳定的预期，才会有长期打算，才会考虑投资和创新。否则这个企业它只会在经营上做文章，维持眼前的经营，并不一定会扩大研发投入，扩大创新。虽然表面上企业经营更有活力了，但企业真正的内生动力和活力，应来自于企业的投资和研发。这对经济的复苏，尤其明年作为“十四五”开局之年，能否开好局起好步，至关重要。简单来讲，就是如何调动广大人民群众的积极性，调动市场的积极性，更好地主动去创业，去创新。这样一来，经济就有了活力，经济自然就会复苏和好转。

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编辑：霍旭东