“十四五”规划《纲要草案》中提出，“深入实施区域重大战略。聚焦实现战略目标和提升引领带动能力，推动区域重大战略取得新的突破性进展，促进区域间融合互动、融通补充。加快推动京津冀协同发展，全面推动长江经济带发展，积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，提升长三角一体化发展水平，扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。”

黄河流域生态保护和高质量发展已开局，但如何走好生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，值得进一步深入探讨。

樊轶侠

中国财政科学研究院

资源环境和生态文明研究中心研究员

覃凤琴

资源环境和生态文明研究中心助理研究员

一、以生态优先为前提，补齐黄河流域生态保护短板

黄河在我国的经济社会发展和生态安全方面占据十分重要的地位。党的十八大以来，在党中央坚强领导和各方共同努力下，黄河治理保护取得显著成效。但目前沿黄各省普遍面临生态保护和修复短板，生态环境风险隐患突出，存在财力保障难、生态保护和高质量发展“两张皮”等问题。

黄河流域生态保护短板主要体现在：一是生态保护难度大。黄河流域生态系统自我维护和修复能力差，部分地区污染物排放强度仍高位运行，农业面源污染治理不足，水体环境质量问题突出。由于自然条件差，部分沿黄省份的生态保护和治理成本高出发达地区30%-50%。二是生态修复任务重。内蒙古等省的水土保持、锁边林带治理、绿洲建设等综合治理工程任务异常艰巨。三是环保基础设施底子薄。部分地区黄河沿岸地区安全建设滞后，基础设施薄弱，洪水灾害频繁。四是财力保障能力弱。沿黄省区特别是基层县市政府多数是“吃饭财政”，财政自身保障能力薄弱，生态环境改善基本是“有心无力”。部分地区因缺少配套资金或运行维护资金，影响整体财政投入效果。

补齐短板、加强生态保护是防范黄河流域环境公共风险的根本前提。为此，“十四五”时期应加大中央财政对沿黄区域重点生态工程的支持力度；构建黄河流域生态保护和高质量发展先行区的政策支持体系；提升沿黄基层政府的财政保障能力。

二、以绿色发展为导向，协同推进黄河流域高质量发展

沿黄省区有必要树立“一盘棋”思想，更加注重保护、治理和发展的系统性、整体性、协同性，探索生态优先，绿色发展导向下的体制机制创新，将“十四五”规划中提出的“区域间融合互动、融通补充”落实到位。

“十四五”可进一步探索的沿黄区域协同发展政策涵盖如下几点：

一是统筹上中下游产业布局，培育产业竞争优势。探索对口协作、产业对接、共建园区等方式，重点打造“绿色产业集群”。二是深入推进黄河流域一体化市场建设，增强国内国际双循环的动力。以重要城市群为载体，推动产业空间高效集聚，城市、人口与产业合理匹配，使黄河流域有效投资和消费成为国内大循环的重要组成部分。三是破除体制机制障碍，创新黄河流域生态保护和高质量发展的融资机制。可推动国家绿色发展基金向黄河流域拓展，以提升沿黄区域生态产品价值转化能力。推进沿黄区域间水权交易、林权交易、碳汇交易等机制创新。

编辑：刘蕊