CAFS两会热评

2022年两会政府工作报告中又将就业放到了优先级，提出今年发展主要预期目标包括城镇新增就业1100万人以上，强化就业优先政策。财税、金融等政策都要围绕就业优先实施，加大对企业稳岗扩岗的支持力度。各类专项促就业政策要强化优化，各地都要千方百计稳定和扩大就业。政府工作报告还提出深入实施创新驱动发展战略，推进科技创新，提升科技创新能力。但是科技创新和就业有时并不一定能够相向而行、互利共赢，例如人工智能的发展就可能对就业造成冲击，并加深经济差距。如何科学引导人工智能的发展，让其有利于就业和共同富裕，可以从以下几方面来考虑政策方向。

刘翠微

中国财政科学研究院

全球风险治理研究中心副研究员

一、“以人为本”的人工智能发展原则

人工智能的巨额利润不会自动创造共同富裕和包容性增长，需要决策者在引导方面发挥关键作用，不仅要排除不安全和歧视性的人工智能，还需要不断审查人工智能的私营部门激励措施，使其尽可能与社会利益保持一致。人工智能的进步会自动淘汰人类劳动，重新分配经济机会和收入前景，对劳动力市场和不平等产生严重影响。20世纪80年代以来，技术进步伴随着不平等的显著增加，例如自动化在美国导致了两极分化的劳动力市场，OECD国家过去20年里中等工资的增长速度低于整体生产率，而且差距一直在扩大。因此，有必要引导人工智能领域的进展朝着促进共同富裕和包容性经济的方向发展。

人工智能有可能会比过去几波技术进步对再分配带来更彻底的改变，还会导致国家间经济机会的重大重新分配。人工智能目前主要分为三大类型，即自动化、偏重技能的技术变革、人体增强技术。自动化对就业的影响总的来说比较中性，自动化在用机器代替人力的同时，也会为人类创建新任务，可以部分抵消对劳动力需求的不利影响。偏重技能的技术变革使受教育程度较高的人受益，对就业的影响偏负面，会加剧社会的结构性不平等，特别是在劳动力流动性较低的国家。人体增强技术对就业的影响偏正面，开发人体增强技术被普遍认为好于开发取代人类员工的人工智能。经合组织制定的人工智能（AI）原则“包容性增长、可持续发展和福祉”，概括了社会承担人工智能带来风险的同时，所希望获得的东西。这一原则值得借鉴，使科技进步惠及所有人，而不是少数精英群体。

二、甄别人工智能的激励措施和影响

要想使人工智能向着有利于就业和共同富裕的方向发展，重要的是甄别针对人工智能开发者的激励措施。然而有趣的真相可能是，一些关键措施很少出现在人工智能背景下，而是包括在税法、劳动力流动限制、货币政策和其他多种因素之中。其中很多措施倾向于激励自动化，与为低技能劳动者提供支持和技能再培训的措施背道而驰。因此要特别关注受教育程度较低和获得再培训机会有限的经济较脆弱员工，不要让那些已经被边缘化、培训机会有限的社会群体处于不利地位。

劳动力需求的减少可以表现为就业岗位减少、工资减少或两者同时减少，因此在衡量人工智能对就业的影响方面可以重点关注就业岗位和工资两个指标的变化情况。具体的包括直接影响、需求影响、垂直影响、水平影响、要素重置五个方面。直接影响是指公司引入了新人工智能应用程序后，会解雇哪些类型的员工，又将对哪些类型的员工产生新需求，以及产生新需求的地理位置。需求影响是指人工智能创新是否会使产品价格降低，从而增加产品需求?产品需求增加是否会转化为更多的员工需求?垂直影响是指在创新公司的供应链上，额外的产品需求如何影响劳动力需求?水平影响是指创新公司的竞争方在员工需求方面会受到怎样的影响?要素重置是指相关的工资将如何调整以反映劳动力需求和供给的新平衡?

三、引导人工智能方向的政策领域

政策制定者要确保人工智能带来的经济收益得到广泛分享，提高技能和扩大社会保障计划等受欢迎的应对措施至关重要，但还不够。许多现有政策影响着人工智能的发展速度和方向，决定人工智能会推进共同富裕还是收入两极分化。甄别激励政策和影响需要假以时日，而目前就可以发力的政策领域有以下三个方面。

1.鼓励雇佣劳动力的税收制度

在许多发达国家中，政府对劳动力的征税比对资本的征税要重。例如美国对劳动力的有效税率是25%，而对软件和设备的有效税率只有5%。与自动化相比，这使员工处于竞争劣势。尽管雇佣人工的税前成本可能比部署自动化更划算，但如果加上税收，这种计算可能会发生巨大变化。劳动力与资本税率的巨大失衡，是导致自动化水平远远高于社会最优水平的因素之一。因此，在针对劳动力的税率和针对资本的税率之间掌握适度平衡对控制人工智能对就业的影响至关重要。

2.扩大劳动力流动，而不是自动化

劳动力老龄化会导致采用更多的自动化，在国际层面，高收入国家面临劳动力萎缩的跨国公司，有理由为自动化解决方案支付大笔固定成本，以解决日益严重的劳动力短缺问题。这些跨国公司在世界各地复制解决方案的成本往往非常低，会促使公司在世界各地实施自动化，包括那些失业率居高不下的国家，进一步恶化当地的就业状况。当低收入国家工作岗位消失、经济状况恶化时，流入富裕国家的难民就会增加，从而引发全球移民危机。解决老龄化导致的劳动力短缺问题存在更可持续的途径，就是扩大劳动力流动并遏制自动化过度蔓延，自动化过度蔓延会使低收入国家青年就业挑战日益难以克服。一国之内的区域间因发展不平衡也会复制上述的现象，因此可以考虑在高收入、老龄化严重地区更多地使用自动化，在低收入、劳动力充足的地区较少地使用自动化，并鼓励劳动力在区域间的流动。

3.更多地公共研发用于人体增强技术

公共资助的研发具有的导向性和巨大影响力，对推进和引导科学技术发展方向至关重要，特别是国防开支。例如美国国防部门的首要任务是将战场上对实体军队的需求最小化，资助了专注于自动化的研究，导致总体公共研发预算中的自动化倾向，而研究人体增强技术的资金减少。私企的自动化研发也会受益于公共资助研究积累的知识财富，使自动化趋势被推广和根深蒂固。再如美国国防部高级研究计划局(DARPA)加速无人驾驶汽车的研究，其成功指标成为了指导行业的机制。

因此，政府有必要在公共研发资金的用途和数量上掌握尺度，在军事和民用之间寻求平衡，以便引导人工智能的正确发展方向。此外，还应强化人工智能开发者的责任，让人工智能产业和人工智能研究界在对就业影响问题上扮演更重要、更源头的角色，进行更多有责任的思考。未来政府还可以促进人工智能研发基准的制定，使其更多地专注于人类加人工智能的协作绩效，或人类在配备人工智能工具时能够获得的增量生产率等。

综上所述，人工智能的进步有可能对劳动者产生深远影响，有可能加剧国家内部的不平等现象，人工智能对不平等的影响通过贸易、全球供应链或其他机制在国际上的传播效应，还会加剧国家之间长期存在经济差距。政府有必要引导人工智能开发远离加深经济不平等的应用程序，而转向辅助实现人类潜力、创造共同富裕的方向。

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审稿：程瑜闫晓茗

编辑：张百

编辑：葛格