肖耿

香港中文大学（深圳）实践教授、深圳高等金融研究院政策与实践研究所所长

01粤港澳大湾区：双循环的衔接带

横琴粤澳深度合作区在全国乃至全世界都具有特殊地位，通过港珠澳大桥，直接连通了全球顶级的自由港——香港。在整个广东的西部，横琴也是一个非常关键的节点，与广州及深圳联通的交通基础设施已经完成或正在建设完善当中。虽然深港接壤的河套片区实际上只有不到4平方公里的面积，但中央政府和广东省、深圳市都非常重视，以国务院的名义发布了《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》。相较之下，横琴有100多平方公里，拥有更广阔的产业发展空间与前景。

整个大湾区拥有众多国家级试验区，其目的都是为了将内循环和外循环有效地衔接起来。内循环和外循环的存在本身就极为重要，受地缘政治影响，在短期内中国无法改变双循环发展的现实。双循环涉及到不同的货币及相应的不同经济体系。港币与美元挂钩，属于一个外循环的离岸货币金融体系，而内地主要实行人民币在岸货币金融体系。可以用海水和河水来比喻这两个不同的货币金融生态体系，它们具有完全不同的法律制度、监管规则、及产品与服务体系。

图1 中国内外循环及双循环衔接带

在传统的属地监管理念下，一家企业必须在人民币体系或港币体系中进行注册，而且必须二选一。如果在香港注册运作，就享受香港自由港制度优势，但没有内地空间与资源优势；如果在内地注册运作，享受内地空间与资源优势，但没有香港自由港制度优势；这是企业跨境运作目前面临的一个系统性障碍。

企业是否能够实现两者兼得的局面？在这方面，横琴取得了重要突破，提出了一个新的思路，即企业可以同时选择两种不同的制度运作环境。在理论上，不论是来自香港、澳门的企业还是来自内地的企业，都可以在横琴注册运作，并同时享受澳门自由港优势及内地空间与资源优势。然而，在实际运作中，目前横琴尚未解决如何同时利用这两个不同制度生态体系的优势，而不产生新的监管协调问题。

香港和澳门作为中国的外循环平台，属于离岸经济体系，全球和中国的企业对其需要正在不断增加。在过去40多年，中国的人民币体系正在不断扩大，居民和企业都需要大量离岸服务和业务。同时，海外也需要持有中国的人民币资产，因此海内外对跨境及离岸金融服务的需求是巨大的。也就是既要走出去，也要引进来，特别是与东盟国家以及与一带一路国家的经贸投资关系都属于离岸经济金融活动。因此，香港和澳门，作为中国的自由港，提供了一个无法替代的离岸经济金融平台，其自由度、多元文化以及与全球互动的超级联系人角色都非常重要。

未来的40年与过去40年会有些不同。在过去的40年中，珠海和深圳都取得了相当大的发展，但主要集中在制造业和城市化。而未来，发展的核心挑战将在科技创新和新兴产业，而科创的本质又是人才和服务业的聚集，包括为科技创新提供金融服务，这些都需要特殊复杂的生产要素，如短缺人才、聪明的资本、海量的信息。《河套规划》特别强调了与科技创新相关的生产要素需要实现跨境畅通。

区域发展必须吸引国际顶尖的人才，但如果这些国际顶尖人才没有与之相匹配的内地丰富的人力、物力、及市场资源，也很难成功。另外，科技创新和新兴产业不得不面对高度不确定性的挑战，存在着巨大的风险，需要通过金融市场来分散及吸收风险。在这方面，美国做得最成功，因为其股票市场非常发达，股东实际上是最佳的风险承担者和处理者。因为每位投资者作为股东，个人实际上只投资了有限的资产，比如投入了其收入或财富的5%至10%。因此，即使个别企业破产，投资者个人还可以继续生活工作，不会对整个经济金融造成系统性风险。当然，如果涉及投机和过度加杠杆，那是另一回事。因此，这个股票市场吸收与分数风险的机制，迄今为止，在全球范围内还是最佳的鼓励企业家冒险与创新的机制。

在这方面，香港具有优势，因为它拥有全球最发达的股票市场，但澳门目前还没有。科技创新不仅仅需要吸收及分散其失败的风险，还需要吸引敢于冒险的世界级人才在科技创新最前沿面对高失败率进行长期探索。

那么如何来吸引这些世界级人才呢，特别是在欧美国家大学与企业学习工作过的人才？港澳之所以具有优势，首先是因为它们拥有发达的离岸金融市场，特别是香港的股票市场。其次，这些优势的背后是以法律体系作为基础的（如普通法体系），拥有资本主义的生活方式及国际化的营商环境。这些因素对于吸引海外人才非常重要。中国的人才遍布世界，香港的许多教授的子女大多在海外顶尖大学学习，并在海外顶尖企业工作。如果这些人才能回到大湾区，那么中国的科技创新与新兴产业将更容易成功。

世界级顶尖人才是有选择的，可以选择在旧金山、西雅图、波士顿或东京等地工作生活。要吸引这些人才来大湾区，我们提供的生活方式和营商环境不能比他们当前所在地区的环境差。大湾区有可能提供全球最优质的生活与工作环境，但各地优势不同，且分布在不同的地方。比如说，深圳是科技创新的中心，香港则是金融中心，同时也有非常开发、国际化、自由的环境，但其空间有限。

所以大湾区现在面临的挑战是如何让这些地区优势叠加起来。整个大湾区拥有巨大的潜力，但受到了一些制度性障碍的限制。这些障碍存在是有原因的，因为大湾区实行“一国两制”，就像海水和河水有不同的生态环境，不同的制度是双循环衔接的系统性障碍。比如两地在外汇管制，法律制度、监管体系、个人信息保护标准等方面都不同，且在短期内无法实现对接。如何实现关键生产要素能跨系统流动及配置，尤其是在企业层面，是大湾区融合发展的主要挑战。

02探索双循环衔接带新模式

如何既能坚持“一国两制”，又能让企业享受两个系统的优势？这是吸引人才与企业的关键。大湾区所有的合作平台，甚至包括香港的北部都会区，都在不断探索这个优势叠加机制。

横琴（100平方公里）具有特殊的优势，因为它已经具备了一线和二线。前海虽然还没有建立“一线”和“二线”，但它有了更多的空间（120平方公里）。南沙拥有800平方公里的面积，也具有巨大的发展空间。对于香港的企业和居民来说，如果他们想要退休或需要更多的营运空间，南沙就提供了合适的机会。

香港的北部都会区拥有300平方公里的面积，因此也有发展空间。问题是香港的规划与开发进度非常缓慢。前特首林郑月娥提出“两城三圈”是在香港和深圳接壤的深圳河两岸建立一个衔接带，更好叠加两地优势。但这个衔接带也面临诸多问题，企业需要做出选择，到底是在香港还是在深圳。现在的河套是这个区域中最关键的一部分。在这个不到4平方公里的小地方，国务院发布了一个河套试点规划，其实就是要让企业既能享受内地的空间和市场，又能够享受香港的灵活制度。河套规划明确提出这个地方要成为世界级科创枢纽，并要与广深港、广珠澳联动。

图2 “两城三圈”示意图

国务院发布的河套规划已经提出了一系列非常清晰的目标，包括2025年和2035年的短期及中期发展目标。此外，还有一系列指导思想和保障措施。如何实现这些目标？如何在企业层面取得突破？突破的关键就是要实现两地优势的叠加，也就是“两个都要”。在这个方面，虽然规划提出了很多要求，但没有具体说明微观层面的机制。然而，已经有一些方向性、指导性的提示。例如，香港园区，也就是图3中的A区，将完全按照香港的法律和制度运行，但有一个与内地合作的联合规划，同时在深圳这边也有一个香港园区深圳分园，基本上也可以按照香港的规则运作，这算是一个“双总部”突破。

图3 河套制度创新

03大湾区的制度创新：双总部衔接双循环

这个突破就是我们现在要抓住的方向。要清晰地认识到按这个方向探索下去，就能够建立一些微观层面的“双总部”机制，并在所有的合作区推广，最终实现双总部衔接双循环。为什么要用双总部来衔接双循环？因为在任何一个区域其属地必须二选一，不能既是香港的又是深圳的。横琴实际上希望既是澳门的又是广东的，但在实际运作中发现了许多法律监管不协调的问题。

从法律上来说，我们需要从属地监管的传统转移到以市场主体为基础的监管创新。不同的市场主体适用不同的法律，但可以在同一个地理空间运作，这样思路就变得开阔了。

对于横琴来说，来自澳门或香港的企业就可以按照澳门或香港的法律和监管制度运作，只需向广东备案即可。澳门或者香港的企业，来到横琴设第二总部，不需要做出任何营运方面的改变，按照原有注册地的法律运作即可。同样，内地珠海或者深圳的企业来到横琴，可能会享受到一些特殊政策，但基本上还是按照内地的法律与监管营运。这样，在横琴，针对企业，就有两套制度体系在并行运作，而且互不影响。需要强调的是，无论是横琴、河套、前海、还是南沙，其空间都是有限的，但如果可以与更广阔的广东腹地联动，发展空间就基本上是无限的。企业通过联动有了更大的腹地，包括整个大湾区乃至全国，就能源源不断地吸引国内外的资源和人才。河套规划以及将深圳的一些片区，例如光明科学城等纳入了与河套的联动范畴。

图4 深圳虚拟片区

河套方案特别强调了科技创新与制度创新要双轮推动。双总部机制就是一个制度创新，其中一个亮点是强调在合作时分工要明确。如，来自澳门或香港的企业来到横琴，可以按香港和澳门的监管规定运作，将由香港和澳门现有的行业监管机构来监管。从行业角度来看，没必要再去设计新的监管制度。因为已经存在现成的制度，澳门有自己的制度，香港也有自己的制度。实际上，对于离岸企业，就让离岸的监管系统来监管，而对于来自全国各地，比如深圳或中国其他城市的企业，如果要完全按照香港澳门的监管规定来管，那就会很复杂很困难。因此，可以考虑从行业层面上，内地的银行在横琴设立分支机构，仍然归中国人民银行和其他内地监管机构监管，但是可能会享受一些特殊的本地优惠。

双总部机制下，无在港澳的总部与在横琴的第二总部，可以视为一个整体，税收都将按照最低标准执行，但两地可以共享税收，也就是说需要将地方之间的竞争关系转变为合作共享关系。

双总部机制从法律层面来看存在一些困难，但法律只是一个工具，在“一国两制”的框架，可以通过修改法律来实现优势叠加。双总部机制将带来许多好处。首先，它支持了香港和澳门的扩容，帮他们扩展了发展空间。在双总部机制下，如果在横琴设一个总部，然后在珠海设另一个第二总部，就可以提升横琴的影响力及竞争力。同时香港的企业如果在横琴设第二营运总部，整个横琴就迅速国际化了。通过双总部机制，横琴和香港、横琴和珠海、横琴和深圳的关系都变成了一个合作共赢关系，可以根据企业的具体需求自由安排营运地点。

因此，双总部机制可以承载最大程度的合作。合作的最终目的是以非常有吸引力的优势叠加方式将全球的人才和企业吸引过来。在具体实施方面，可以通过“企业通”，也就是通过双总部机制来吸引一些大型企业。通过“园区通”吸引许多中小企业，比如在河套有个香港园区，同时在深圳有一个香港园区深圳分园。

另外还有一个“服务通”。如果采用双总部的形式，整个大湾区将会吸引许多拥有港澳身份或者国际身份的国际人才，这些人才可能在港澳注册的企业工作，但具体工作生活地点可能在内地的第二总部。他们就非常需要在内地享受一些国际化的服务。比如，香港的离岸银行可以在大湾区设立分行，但是它只服务于离岸的客户，这在技术上是可以精准监管的。当然，还包括香港医院、香港学校等各种香港服务都可以在内地有针对性地直接提供给这些国际人才。

04双总部“通”的具体场景和案例

第一个双总部案例是“一地两检”。在香港西九龙站内地口岸区，内地的海关按照内地的法律每天在运作。而在深圳湾口岸港方口岸区，香港的海关也按香港法律每天在运作，这实际上就是彻头彻尾的“双总部”机制，超越了传统的属地监管概念。

第二个双总部案例是东莞—香港国际空港中心。该中心是全国首个跨境海空联运快速通道，横跨内地与香港两大关贸区，在硬件联通、软件衔接等方面进行了大胆突破创新。项目把香港机场安检、打板、货站收货等核心功能前置到东莞，空运货物在东莞空港中心完成上述处理后在东莞港搭乘船舶直达香港机场上飞机，便可直达全球220个国家和地区。对企业来说，空港中心相当于“城市候机楼”，使香港国际货站功能前移至东莞，为东莞及周边的电子产品等高附加值产品构建了快捷出海通道。

第三个双总部案例是深圳香港培侨书院龙华信义学校。该学校采取深港双轨制制、小班化教学模式，学生可根据自身情况灵活选择内地或香港课程，学校的建成将有助于解决深港两地学童跨境入学、港籍学生在深就学及考试问题。学校位于深圳市龙华区的深圳北站枢纽西北侧，距离香港九龙轨程距离约18分钟。设计办学规模为108个班，设小学、初中、高中各36个班，可提供约3000个学位。该校为寄宿制K12（小学及初中义务教育阶段+高中阶段）学校。

第四个双总部案例是香港中文大学（深圳）。在课程设置、学位评价标准与评价团队与港中大一致，也继承港中大独特的书院制度，施行和港中大本部一样的“国际化教育”“通识教育”。该学校经教育部批准，按照《中外合作办学条例》设立。自2014年设立以来，充分发挥香港“一国两制”制度优势、合作办学体制机制优势及深圳区位优势，用好港中大的学术、评价体系与科研地位，成为深港深化合作的成功样板。

第五个案例是前海嘉里中心-试行香港工程建设管理模式。前海于2013年开始试行香港工程建设管理模式，先后批准嘉里中心、腾讯数码大厦等6个港资项目及10个政府投资项目作为试点。据统计截至2021年6月底，已有58家香港专业机构和190位香港专业人士在前海开业执业。前海嘉里中心是第一个试点“香港工程建设模式”的项目，实行香港的建筑师总负责制，并聘请香港的工料测量师对项目进行造价管理。在保持香港的管理框架、制度体系的基础之上，根据国内实际情况进行调整。对符合标准的港企、港人，在前海备案后，允许其参与前海合作区范围内的工程建设活动。《广东省促进建筑业高质量发展的若干措施》提出，要推动奥港澳深度合作，推进三地建筑业规则衔接、机制对接，探索编制三地互认的湾区工程建设团体标准，在大湾区内地城市继续试行港澳工程建设管理模式。目前广东已有1630名香港专业人士通过互认，取得内地注册建筑师等专业注册执业资格。前海、横琴、南沙自贸区积极试行港澳工程建设管理模式，试点项目总投资已达142亿元。

第六个案例是港大深圳医院试行“医疗服务跨境衔接”。引进香港大学现代化管理模式并试点香港“长者医疗券”计划，令在深居住的香港居民能在香港大学深圳医院享受免费医疗，开创跨境医疗福利过河，突破深港异地结算。深圳于2021年出台《关于加快推动医疗服务跨境衔接的若干措施》后，从港澳医师在内地职称认证、先行先试国际前沿医疗技术、港澳医疗保障在深跨境使用及直接结算等方面，进一步完善港澳居民在就医转诊、急救转运、医保结算等服务协同机制，推动跨境医疗服务衔接。作为“港澳药械通”首个试点，医院目前已引进13种临床急需进口药品和4种进口医疗器械。

第七个案例是深圳国际仲裁院。深圳国际仲裁院早在2013年就牵头创建了奥港澳仲裁调解联盟，集合粤港澳三地18家主要商事仲裁调解机构，创设“港澳调解+深圳仲裁+跨境执行”的跨境商事争议解决模式。通过“一个立法突破，两个裁判支撑，三方联动”系统集成创新，实现跨境商事法律规则衔接机制对接。“一个突破”是运用特区立法权出台前海合作区条例，允许民商事合同当事人一方为在前海注册的港澳台资及外商投资企业协议选择合同适用的法律。“两个支撑”是指通过司法和仲裁保障当事人适用境外法的选择得到落实，一是全国首创“港区调解”“港区陪审”制度;二是深圳国际仲裁院聘请香港法律专业人士担任理事、仲裁员、调解员、代理人、专家证人参与国际仲裁。“三方联动”是通过律师事务所、法律查明机构和政府部门为当事人适用境外法提供服务保障。

05企业双总部制度创新对横琴未来发展的启示

由于横琴位于港珠澳大桥的节点位置，具有极其重要的战略地位，以往可能忽视了一个重要的方面是吸引香港的企业和人才在横琴工作。如果通过双总部机制能够实现在横琴工作等同于在香港工作，将使得横琴现有的办公楼供不应求。最重要的是横琴不仅要与澳门保持联系，还要与周边城市保持紧密联系，包括深圳和中山等。如今随着横琴封关在即，与珠海的隔离可能对横琴的发展造成不利影响。由此可见，通过双总部机制来实现横琴与周边城市的联动非常重要。

本文为2023年9月16日横琴智慧金融论坛（2023年第三季度）肖耿嘉宾的发言，整理时有少量修改。

编辑：梁萍