一段时间以来，我们对于土地财政、土地融资有一种一棍子打死的情绪，我认为需要客观地看。

近段时间以来，多地公布了新一轮楼市优化政策，其中值得关注的是，包括一线城市在内的多个城市，纷纷降低了非户籍人口的购房门槛。例如，楼市限购政策最严格的城市之一上海，在5月27日出台的一揽子的楼市纾困政策中，充分释放非户籍人群、人才群体购房的需求。政策规定，非户籍居民购房社保连续缴纳年限从5年降至3年，非户籍单身人士购房区域扩大至外环内二手住房等。更早时，南京重启“购房落户”政策，只要在南京市拥有合法稳定住所且实际居住的非南京户籍人员，可以直接办理落户。

流动的人口，分化的楼市

有观点认为，本轮以放宽非本地户籍人口购房限制为重点的楼市调控，是各地“抢人”升级的一种表现。但从本质上说，与其说是“抢人”，毋宁说是楼市政策在顺应客观规律。因为，从经济现代化发展的规律来看，全世界范围之内，即便是发达国家，到现在也仍然存在人口向大城市集中的趋势。人口向大城市的集聚是普遍规律，就一定会带来对大城市住房的相应需求。

实际上，对于非户籍人口买房限制有所松动，这一方面是顺应了非户籍人口的实际需要，但另一方面，我们也并没有取消所有的购房限制，即使是户籍人口，在一些大城市，尤其是中心城区，对于家庭的买房套数仍然有限制，这可以防止家庭与家庭之间，因为收入差距而产生财产差距。对外来人口购房的限制减少，有利于满足相关人群的购房居住需求。

那么，大城市降低购房门槛，会不会导致大城市对中小城市的“虹吸”，造成房地产市场的两极分化呢？应该说，大城市放开非户籍人口的购房限制，不是造成楼市分化的原因，而是在人口向大城市集中这一客观规律的驱动下，楼市必然会分化。

一个需要理解的问题是，为什么人口会向大城市集中？这主要是因为，在现代经济发展的过程中，人口的集聚会带来经济发展的规模效应和集聚效应，很多产业，尤其是服务业，十分依赖于人口规模、人口流量和人口密度来进行发展。

随着经济现代化的水平越来越高，服务业在经济和就业中所占的比重也越来越高，一方面，服务业的发展能够满足人民日益增长的对美好生活的向往，同时，服务业也成为创造就业、提升收入的重要的产业。而由于服务业的特性，需要供给和需求面对面，生产和消费同时完成，因此，就特别依赖于人口规模、人口流量，以及人口密度。

一些产业在大城市借助于人口的规模、密度和流量，能够发展得更好。特别是随着人民生活水平的提高而产生的一些新需求，比如文化产业、体育产业、演艺、会展等等，也包括我们日常使用的一些生活服务业，如外卖、家政等，都更容易在人口规模大的地方发展。

因此，在人口不断向大城市集中的趋势下，对买房限制的逐渐取消或放松，有利于一些稳定在大城市就业和居住的人，可以按照自己的意愿和能力，决定是否买房。要是收入暂时不够高，可以通过租房在大城市生活和工作。

不能简单地认为，降低大城市的购房门槛，会导致房地产市场的分化。即便是在原先对非户籍人口购房进行限制的情况下，也已经由于人口流动在大城市和中小城市之间分化为人口流入地和人口流出地，出现了房地产市场的分化。经济政策不能回避趋势，更不能通过限制人口流动，来维持一些缺乏经济发展机会的地区的住房需求。

从供给侧发力缓解大城市住房问题

房地产市场的分化，除了因为需求侧的人口流动，导致在大城市和中小城市之间出现分化之外，还有供给侧的因素。曾经有一段时间，有的地方的土地供应，还有企业侧的拿地和造房子方面，都没有认识到人口集中是一个规律或者趋势，因此，在一些事后看起来人口大量流出的地方，建造了大量的新城和住房。这就导致住房的供应，与后工业化阶段服务业发展所需要的人口密度、人口流量的趋势不匹配。

房地产市场的分化，是在供给和需求两个力量的作用之下出现的。现在要做的，除了在需求侧通过政策的松动，来适应人口增长地区的实际住房需求，也要在供给侧，在人口流入的地方，多建房子，缓解房价的上涨趋势。而在人口流出的地方，则要减量供应住房，避免住房出现大量的闲置，浪费资源。

长期以来，我的研究一直在呼吁供给侧的改变，最近这些年，国家也已经重视到这个问题。今年2月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议提出，“要增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力”，这是一个重要的信号。

以往，我们对于人口流入的地区，始终存在一些对于现代化发展和城市发展的误解。比如，认为人口流入会带来城市严重的负担，会突破城市的承载力，然后会产生拥堵、污染、高房价问题。但是，从全球范围内来看，只要在技术变革、管理改进等方面持续努力，在城市规划方面能够顺应经济发展的需要和空间格局的变化，那么，城市的拥堵、污染、高房价问题，都可以得到有效的缓解。其中的关键，是供给如何适应需求的变化。

由于以往对规律理解不到位，我们在人口大量流入大城市的同时，在供给侧却出现了对大城市建设用地的严格控制，结果就是大城市的建设用地供给跟不上需求，导致了地价高、房价高的现象。而为了推动制造业的发展，地方政府在建设用地里，又把大量的土地用在了工业用地上，导致居住用地的供给进一步被压缩，而其中，对于廉租房和公租房的供给，相对来说更加不足，这就进一步加剧了住房的短缺。

因此，接下来在土地的投入、建设用地的配置方面，要顺应一些优势地区——主要是指沿海和沿江地区的一些港口和一些大城市——的用地需求，尽最大可能在不影响生态宜居的情况下，去增加城市建设用地的供应总量，并优化城市建设用地的配置。在总量供应中，能使得条件好的优势地区，容纳更多的现代化产业，来为经济增长做贡献。在土地结构优化的过程中，可以释放更多的居住用地，建造更多的房子，缓解住房的短缺。这样一来，就可以让土地供给侧的政策，更加适应区域经济发展的趋势。

土地财政何解？

随之而来的问题是，随着房地产市场的趋势性变化，在土地和相关的财政问题上，人口流入地和人口流出地，就需要制定差异化的政策。

在人口流入的地区，相应地会增加对于公共服务、基础设施，以及住房的需求。其中，对于一些在城市稳定就业和居住的中低收入者，在大城市的房价较贵的情况下，就需要通过政府的财政投入，来为其提供公租房、廉租房或者住房相关的补贴（如住房券），而这需要政府有大量的财政投入。

此时，土地财政和土地出让收入仍然可以发挥积极作用。换句话说，如果高收入者对住房有购买力，那么由这种住房需求派生出来的高房价、高地价，完全可以通过土地出让收入和房地产交易的税收，来作为地方财政收入的来源。只要这种财政收入可以通过转移支付，有效地转化为中低收入者提供公租房、廉租房和住房券，那么，土地出让和土地财政就可以发挥积极的作用，缩小不同收入群体住房消费的差距。

但是在人口流出的地区，就不能、也做不到再像以前那样，去依赖土地出让来获得财政收入。未来，在人口大量流出的地方，需要来自于上级政府的转移支付，作为财政支出来源，以维持本地居民公共服务基础设施的需求，这是长期趋势。

一段时间以来，我们对于土地财政、土地融资有一种一棍子打死的情绪，我认为需要客观地看。如果利用得好，利用对地方，那么土地财政就可以发挥好的作用。未来的土地财政、土地融资，需要更多地在人口流入地发挥跨期的资源配置和类金融作用，而在人口流出地，就不能再依靠这种传统的融资方式。

从产业重构的角度来讲，在人口不断流入的地区，要在以下三个方面发挥产业发展的增长极作用：第一是制造业，要发挥人口流入地区的集聚功能，在全产业链上，协同大中小城市发展，发挥稳链固链的作用，以增加中国制造业的竞争力，通过资源的集约利用，来提高制造业的投入产出效率。

第二是发挥人才集聚的优势和科创能力，通过研发、设计、金融、贸易、咨询等等生产性服务业，为制造业赋能，形成制造业和服务业深度融合发展的态势，持续提高中国制造业的国际竞争力。这其中，数字经济、平台经济将会发挥越来越重要的作用，对整个制造业提升竞争力，以及稳链固链都有积极作用。

第三是消费服务业。前面讲到，人民焕发出来的对美好生活向往的需求，会越来越集中在服务业上。那么，在人口流入地，就需要借助于人口规模和人口流量，来推动服务业的发展，加快生活服务业的分工，提升生活服务业的品质和多样性。同时，对于一些特别依赖于人口规模的文化、体育、会展等方面的产业，还要大城市发挥消费中心城市的功能，来服务于其他中小城市居民的需求。

而在人口流出地，其产业比较优势将越来越体现在资源依赖型的农业、旅游和自然资源方面。这些产业在城市群内部，主要服务于以中心城市为核心的人口聚集区的居民的外溢需求，如农产品、旅游休闲等等。有一些相对边远的地区，需要服务于全国性的农产品、生态保护，甚至国防安全方面的一些需求。这些产业在人口适度流出的过程中，恰恰有利于提升这些地方的劳动生产率和人均资源的占有量和使用量，有助于提高当地居民的人均收入。同时，有利于实现规模化经营和管理技术的现代化，提升这些产业的竞争力。

上海交通大学中国发展研究院楼帅舟亦对此文有贡献

编辑：梁萍