随着人口老龄化的快速加剧，老有所养是我国面临的重大民生问题。我国现行的社会养老保险制度全民覆盖率超过90%，但仍然存在不少弊端，如养老保险制度设计导致的财务不可持续问题、跨部门跨地区养老保险基金碎片化导致的改革瓶颈问题等。党的十九大报告强调，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。破解养老保险制度的弊端，关键在于深化改革养老保险制度，建立全面个人账户，打破阻碍养老保险全国统筹的藩篱，实现养老保险基金和制度的可持续发展。

一、我国养老保险制度基本设计

我国现行养老保险制度分为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两大类，两类养老保险提供的保障金额差别悬殊，前者远高于后者，并呈现差别扩大趋势。

城镇职工基本养老保险制度源于1997年出台的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。具体设计如下（以北京为例，各地略有差异）：缴费方面，通过单位参保人员缴纳工资的28%，其中单位出20%计入社会统筹，个人出8%计入个人账户，最低缴费15年。缴费工资基数最低为社会平均工资的40%，最高为社会平均工资的3倍。发放方面，养老金=基础养老金+个人账户养老金。基础养老金=社会平均工资（1+个人缴费工资指数）/2*缴费年限*1%，其中个人缴费工资指数为缴费年限期间（个人缴费工资/社会平均工资）的平均值。个人养老金=个人账户储存额/计发月数，计发月数目前50岁为195个月、55岁为170个月、60岁为139个月。灵活就业人员的设计如下：缴费方面，个人需要缴费20%（比通过单位缴费低8个百分点），其中8%计入个人账户，缴费基数最低为社会平均工资的40%；发放方面，与城镇职工相同。

我国现行的城乡居民基本养老保险制度，由农村新型养老保险制度和城镇居民养老保险制度合并而来，是完全基金积累的个人账户制。个人缴费分若干档次，最低是100元，政府对参保者有几十元的缴费补贴，最低缴费15年，养老金=基础养老金+个人账户养老金，基础养老金目前是70元，全部出自政府财政。个人账户养老金发放方法与职工保险个人账户相同。

二、我国养老保险制度亟待解决的问题

十九大报告提出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国当前的养老保险制度的不平衡不充分，主要表现为精算不平衡、缴费动机不足、跨部门跨地区养老基金碎片化。

第一，精算不平衡导致赤字加剧。国际上养老金体系一般是缴费确定型或收益确定型，而我国城镇职工养老保险将社会统筹部分的缴费公式和收益公式同时确定，这种不合理的设计在人口结构老龄化后必定出现赤字。此外，个人账户也存在精算错误问题，因为计算发放额时假设60岁人的余寿只有11年，许诺发放完毕财政兜底，而实际情况是60岁人的余寿一般至少20年，因此该设计必定导致财政买单。目前我国人口年龄结构在国际上尚属年轻，就已经出现整体赤字，未来赤字将会更加严重。

第二，缴费动机不足导致养老保障水平变低。我国统账结合的养老金制度从建立初期就不尽人意，存在广泛的拖欠、拒绝缴费、逃避参与等问题。根据城镇职工养老保险社会统筹部分的缴费和发放公式测算，缴费水平越低，缴费年限越少，收益回报率越高。因此，个人或者单位都有动机低报收入，更愿意按照最低缴费标准缴费，更愿意按照灵活就业人员缴费，这将导致退休时出现替代率低、退休后生活保障水平低的问题。城乡居民养老保险制度的主体是全部基金积累模式，未来养老金发放不受人口老龄化带来的负担比过高的影响，但是个人账户记账利率过低，也导致了参保人一般按照最低标准缴费。当前的一种政策思路是强制征缴，立法建立工资报告制度，或依靠税务系统征缴，这种思路将导致更多非正规就业发生，并且使正规单位雇佣成本大幅提高，带来很高的经济和政治成本。

第三，养老基金碎片化导致养老保险制度面临改革瓶颈。当前，养老基金是碎片化的管理体制，城镇职工养老保险一般是市级统筹，城乡居民养老保险则是区县级统筹。地区养老金各自为政加剧了地区发展的不平衡，使劳动力净流出省退休养老支出不堪重负，财政无力支持经济发展。碎片化的管理机制还导致养老保险改革政策的制定和政策研究变得更为困难，在人口老龄化的大形势下无法对养老金制度进行统筹规划，出台应对措施。此外，在人员流动加剧的情况下，养老关系在地区之间、职工和居民养老制度之间转移的需要不断加大，目前虽然已有衔接措施，但是手续过于繁琐，面临改革的瓶颈。

三、从顶层设计角度改革养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹

我国养老保险制度面临的问题互相牵制，实践证明，随着我国人口老龄化形势愈加严峻，迫切需要从顶层设计的角度，开展一整套的改革措施。

第一，建立全面个人账户制度，解决缴费积极性的问题。当前制度设计下，少缴费的个人会得到好处，成本由公众承担。建立全面个人账户制度则能解决这一问题，单位和个人缴费全部计入个人账户，养老金领取与个人缴费完全挂钩，养老和收入再分配的功能剥离，少缴费的成本完全由个人承担，会带来缴费的积极性。目前城乡居民养老保险的缴费已经是个人账户的形式，城镇职工养老保险出于计算个人缴费指数的需求，也有个人记录，因此实现全面个人账户制度在技术上是可行的。

第二，采用名义个人账户的办法作为转轨措施。由于已经有大量退休或者将要退休的员工，做实全面个人账户有一定的困难，因此可以用名义个人账户的办法作为转轨措施，维持现收现付的制度。名义个人账户的积累转化成退休后的年金时，年金数额计算要考虑当时的预期寿命和抚养比，自动吸收人口老龄化的影响。名义个人账户有内置的延迟退休的激励，晚退可以多得；同时个人账户非常透明，个人随时掌握账户信息，对制度会产生更多的信任。名义个人账户已经被多个国家采用，有丰富的国际经验可以借鉴，目前比较成功的有瑞典、波兰、拉脱维亚等。

第三，用合适的资金回报率与全面个人账户制度相配套。只有养老保险个人账户的资金回报率与市场投资的回报率相当，养老缴费的回报不低于个人投资的回报，缴纳养老金才会成为一个投资概念，而不是税收概念，缴费的积极性就可以得到保障。据测算，如果养老账户资金能够得到市场回报率，退休时达到同样的养老金替代率，缴费水平可以减半。目前，养老保险个人账户的利率仍然很低，亟待提高。在实行名义个人账户的国家，记账利息通常是GDP增长率的3/4。2016年4月，人社部、财政部出台《统一和规范职工养老保险个人账户记账利率办法》，大幅提高了个人账户记账利息，产生了非常积极的作用。需要注意的是，提高个人账户利率的改革需要与养老金全盘改革配套，否则只会提高财政负担，而起不到激励缴费的作用。在全面个人账户制度下，提高记账利率，并且维持现收现付制度，反而可以节省当前制度设计下政府为了吸引参保提供的财政补贴。

第四，在全面个人账户制度的基础上实现养老保险全国统筹。实现养老保险全国统筹在上世纪90年代就已经达成共识，但是20多年过去了，进展很小，主要原因在于需要基金盈余的省份补贴基金赤字的省份，各省之间存在利益冲突。最近虽然已经出台调剂金制度，试图打破各自为政的局面，但是可以预见在执行过程中，中央与地方政府的谈判不会一帆风顺。通过全面个人账户制度，把养老账户的所有权从地方政府转移到个人手里，再由国家养老保障局接手管理，将地方政府利益与养老基金脱钩，是实现养老保险全国统筹的有效做法，比调剂金制度的办法政治成本低，同时节约跨地区转移的制度成本。

要注意的是，统筹养老保险不仅要包括职工养老保险，还要包括居民养老保险。我国居民养老保险的设计，虽然在全面个人账户的思路上更加先进，但是县区管理模式加剧了碎片化，使得基金管理风险更高。统一到中央后应该将养老保险账户交由专业基金管理公司运营。通过基金管理公司专业的投资管理方法，提高养老保险账户的资金回报率，该回报率可以成为名义个人账户记账利息的依据。资金回报率提高后，理想的情况下，养老保险账户能实现自我的财务平衡，减轻财政的负担。

以上改革的第一步是要求各地全面实行个人账户电子化、上网可查询，由中央设计一个全国统一电子化系统，在适当的审计之后，将系统移交养老保障局管理。

全面个人账户的做法不可避免地会带来养老金收入不均的问题，政府可以通过财政方法解决低收入老年人群的养老保障问题，而且只要个人有参保的积极性，养老保障水平就可以大幅度提高，对政府财政补贴的需求会进一步降低。

赵耀辉，北大博雅特聘教授、国发院经济学教授、教育部长江学者特聘教授。赵耀辉教授的研究领域为劳动经济学、健康经济学。

编辑：霍旭东