刘国恩+徐晋涛+姚洋：关于“十四五”与2035远景目标若干议题的问答

北京大学国家发展研究院

2021-04-03 19:30 浏览量: 2901

题记：2021年3月18日，北大国发院举办“中国经济观察”第56期报告会，活动以“两会之后的政策与经济”为主题，线下线上同步进行，由林毅夫、余淼杰、卢锋、黄益平、刘国恩、徐晋涛、姚洋等七位教授结合自己的研究领域依次演讲，并分两个专题与媒体问答。本文为刘国恩、徐晋涛、姚洋对媒体结合演讲，并围绕医疗卫生、城市化2.0、碳达峰等“十四五”规划与2035远景目标纲要中热点问题的解答。本环节由北大国发院助理院长、长聘副教授、北大环境与能源经济研究中心副主任王敏主持。

请问刘老师，我们现在回头看2003年的SARS（非典），发现SARS在一定程度上促使了中国公共卫生体系的完善。如果20年后我们再回头看当下的这场新冠疫情，您觉得它会对中国公共卫生健康领域有什么样的影响？

刘国恩：这个问题需要我们穿越时空来想象。2003年中国发生SARS之后，政府投入巨资建立了一套非常完整的直报系统，这样完善的系统在当时的中国，与周边其它国家相比都算先进。但在去年新冠疫情刚发生时，仍然出现了不少问题，也就是说这个直报系统并未发挥令人满意的作用。为什么？我个人的浅见是，硬件系统建设固然必要，但如果人们对相关问题的认知没有达到新的高度，硬件就难以发挥出应有的作用。

2003年的SARS来得快，去得也快。

但这次新冠疫情不是这么回事。去年伊始，中国出现了严重疫情，全球随后也深陷其中，至今没完。今年夏天能不能实现全球解禁、允许人口自由流动，目前还有巨大的不确定性，尽管大家对此都抱有很高的期望。

因此，如果20年后再回头来看，我想全世界70亿人对这次疫情的记忆，一定会比2003年SARS给时代留下的记忆深刻很多，人们对全球性大流病的认知和重视也会增强。若干年前，世界发达国家以及中国等发展中国家，都或多或少地认为已经完成了所谓的“疾病转型”，即随着人们收入水平的提高，威胁国民健康的疾病已经从传染性疾病转向了非传染性疾病，如肿瘤、心血管疾病等。

这次新冠疫情警示人们有必要重新审视已有的认知。随着经济的增长，人类疾病转型带给我们什么启示，这次新冠疫情给人留下的记忆一定会非常深刻。所以，20年后再回头看新冠疫情对人类经济、社会和生活的影响，我希望新冠疫情能让人们对传染性疾病的危害有比2003年SARS更全面、深刻的认识和重视。

徐晋涛老师刚才分享的是“碳达峰”及减排政策对经济增长结构性的一些影响，请问今后的“碳达峰”及相应政策会不会对中国经济长期增长带来一些不利影响？

徐晋涛：短期内的不利影响是有可能的，但如果从中长期来看就不一定。

过去我们讲增长模式转型，主要是因为过去的增长模式已经不可持续，这在十几年前就基本达成了共识，特别是“十一五”的“四万亿”效力在三四年后就开始消失，留给我们的是产能过剩、经济停滞等多种问题，那差不多是旧增长模式的最后一次努力，所以大家基本都认同增长模式必须转型。

在我看来，旧增长模式就是高消耗、高污染、高二氧化碳排放和低生产率，而未来要求的是低消耗、低污染、低碳排放和更高的全要素生产率。如果这个转型成功，中国就找到了新的增长动能，对经济增长将发挥推动作用。今天我们正往这个方向努力，也是为中国将来长期可持续发展寻找机会。目前，转型中肯定有矛盾存在，而且“十四五”期间可能会经历最痛苦的转型期，但是这个转型是必须的。

姚洋老师刚才讲到人口集聚和乡村振兴，我们要实现乡村振兴包括农村居民收入增长，很重要的一点涉及到资源有效配置。现在农村存在一个问题，农村不少要素资源，尤其是土地要素的市场化程度很低。请问姚老师，怎么看农村土地要素市场化跟乡村振兴之间的关系？

姚洋：这也是讨论了很长时间的问题，十八届三中全会就已经提出来一个改革方向，只是这么多年我们基本上还在原地踏步，这也说明要解决这个问题非常困难。

我觉得应该分农业用地和非农业用地两个部分来讲。我个人认为，农业用地的土地要素流转不是一个大问题，因为虽然土地不能买卖，但是土地的租赁形式已经非常灵活。问题主要在于其它大量的非农用地，比如宅基地、非农集体用地。以前是村办企业，现在这些企业都搬到城里之后就空出了这些地，怎么让这些地流转起来？目前我们还没有找到一个很好的解决办法。因为宅基地、建设用地的所有权都是归村集体所有，所以要想流转起来入市的难度很大，需要征得每家每户的同意。即便入市后，又因为它太零碎可能导致开发商不愿意开发。

要解决这个问题，在我看来首先是要对宅基地、建设用地确权；然后找到一个城乡结合的办法，比如以完全市场化的小规模土地合作开发或流转形式，真正来把农村土地市场盘活。目前农业农村部正在制定《农村土地经营权流转管理办法》，我们到时候可以看看《管理办法》里是怎么规定的。

请问姚洋老师，您刚才在主旨演讲中着重讲到城市化，尤其讲到习近平总书记将“城镇化”和“城市化”统用，那将来是不是就要用“城市化”，而“城镇化”就要淡出历史舞台？

姚洋：我希望如此。“城镇化”的概念实际上是受费孝通先生“小城镇大问题”思想的影响，也是上世纪八十年代拉美、南亚、非洲城市病给我们留下的印象，我们总是担心农村人口会大规模地跑到大城市来，带来很多问题，影响经济持续发展。然而30多年过去了，我们发现人口的集中实际上对经济持续发展是有利的。这次“十四五”规划里提出“城市化”概念，在我看来是一个重大的突破，但我发现对这个问题的讨论却比较少，也许大家都觉得我们早就接受了“城市化”这样的概念。它作为一个国家政策被明确提出来，实际上意味着一个非常大的改变，包括以后的资源配置都会发生很大变化。比如长三角地区，我印象中习主席已经去了至少两次，长江中游地区也是他亲自在抓。整个决策层意识到，打造城市群是我们未来发展的一个方向。

另一方面，在农村地区我们极有可能实现就地的城乡一体化。如果真能做到这一点，那么中国未来的发展将会非常光明。

作为医疗行业的从业者，想请教刘国恩老师一个问题。国家提出了《“健康中国2030”规划纲要》，但我们是人口大国，同时人口老龄化问题在加剧，人们对健康生命的需求又是无止境的。那么，无论是医院或者医疗企业，我们如何能在有限资源里做好优化配置，比如将有限的药品、耗材等精准恰当地用在最需要的病人身上？

刘国恩：这个问题三言两语不容易讲明白，因为涉及到国家卫生服务资源如何在临床上最合理地配置给最需要的人群。

美国的医疗卫生资源市场规模已经逼近GDP的20%，但要判断医保项目的合理范围依然很难，比如美国的医疗费用，哪些应属于老人医疗保险要涵盖的项目，哪些属于穷人医疗保险要涵盖的项目。中国2019年的医疗卫生资源市场规模在GDP的6.5%左右，资源还非常有限，这个问题很突出，解决不易。

2020年我参加了国家医保局基本药物目录调整的工作，当时面临的压力和挑战都很大。就这么大一个盘子，你得确定哪些药能进来，哪些药不能进来，每种药能医保支付多少……这是艰难选择。我个人觉得，当有限的资源面临巨大的需求，如果我们必须要做选择的话，经济学的“成本效益”基本原理值得作为我们处理问题时的一个重要原则。我们要将一种药物对患者生命和质量的改善效果与医疗投入的成本费用做比较分析，然后判断是否推荐进入国家基本医疗保险目录。有人可能会觉得这过于理性，甚至显得冷酷，好像只算经济账，而没有把人的生命价值放到同等或更重要的位置。但反过来想，如果一种药物对患者生命或质量的提升改善很有限，事实上就意味着它进入医保目录的意义不大，因为它的进入会影响其他更具价值的药物使用。比如一些针对妇女儿童健康的药物，可能不是救急使用，但从长远来看，妇女儿童的健康会可能为社会带来更大的价值。因此，在我们不得不做取舍时，经济学的“成本效益”原则值得认真考虑。

请问徐晋涛老师，前两天比尔·盖茨说，除了疫情之外，我们下一次危机可能来自于极端的气候变化。但是据我了解，能源结构的转型还是存在挺大困难的。您刚才说需要经济政策的介入，具体指哪些方面？

徐晋涛：我不是能源专家，以个人了解而言，中国是世界上可再生能源技术、设备的最大生产国。过去二十年，我国的可再生能源发展很快，目前主要面临入网问题，有很多技术上的原因使它还不太稳定。过去十年，可再生能源的成本下降非常快，应该说政府扶持、市场调节、业界创新都发挥了非常大的作用。特别是过去两三年，我们的政策也有很大改变，比如之前一直是上网电价补贴，现在政府适时调整为竞标上网，加剧了技术竞争，促使可再生能源特别是光伏的单位成本下降非常快。所以，国家在发展可再生能源的大方向上一直都是比较正确的，同时也利用市场机制发挥出了私人部门的作用。我们在“一带一路”上投资，大部分的火电厂都是国有企业，而大部分可再生能源厂都是私人企业，所以私人部门对可再生能源的发展发挥了特别大的作用，这其中离不开国家的扶持和刺激政策。

习主席提出要在“十四五”期间建成以可再生能源为主体的能源体系，我觉得虽然挑战非常大，但是大部分条件是具备的。一是可再生能源的单位成本下降非常大，比如光伏已经低于火电的成本了而风能也接近了，且光伏和风能还有进一步下降的空间。今年开始新能源补贴退坡，可再生能源在市场机制的竞争情况下也已经可以生存。进一步而言，经济成本方面已经具备了条件，但还有一点体制方面的障碍。两三年前发改委已经出台政策破除区域封锁，我们都以为过去能源体制改革的核心是要打破垄断，经过调查后发现，影响可再生能源发展的障碍是区域封锁。各地都有各自的既得利益需要保护，比如西部有充足的可再生能源，但能不能向东部用电大户跨省传输？实际上这在中国一直是个很大的难题。

所以，我觉得下一步改革的方向，一是要建立统一的市场，用数字技术等手段来建立智能电网，让全国真正实现统一的市场；二是产销直接“见面”；三是创造一个宽松的环境，包括允许家户分布式能源，建立非常灵活的能源体系，使得能源之间实现互补。现在也有很多投资投向了储能，市场是很灵敏的，投资人的这些方向实际上告诉我们将来中国能源结构发展的方向，所以我个人认为，让可再生能源成为能源主体是有可能实现的。

请问徐晋涛老师，我们现在有了2035年远景目标，要保持4%的经济增速才能达到未来的目标，怎么利用好能源政策加速经济增长？未来全国性的碳交易机制的形成对我们整个碳排放区域的均衡和经济增长的作用在哪里？

徐晋涛：因为过去的经济增长模式是不可持续的，所以我们抛弃过去的经济增长模式，从中长期来看是经济上的一个理性决策。因为一个不可持续的增长模式谈不上多少增长回报，这一点在2013年以后已经非常明显，所以国家需要增长的新动能。

绿色低碳道路是增长的新动能所在，如果不追求绿色增长，我们国家的经济增长会遇到进一步的困难。我们的污染不能再继续加剧。当然，气候变化也要尽最大努力遏制，所以这些实际上是大国责任或是政府的理性选择，这跟经济增长并不矛盾，我觉得是中国寻找可持续经济增长的一个必由之路。

关于碳要素市场，当然从短期来看经济增长跟环保确实还有一些冲突，我们永远都需要想办法平衡经济发展和环境保护的关系，这个关系用经济政策或者市场手段来平衡就特别重要。利用市场手段是可以实现相同目标但社会成本最低的方案。平衡经济增长与环保的关键，就是找到实现环保目标时社会成本最低的市场化措施，多用市场和经济手段，而不是行政手段解决问题。

姚洋老师，“十四五”提到共同富裕，您说城镇化对整个国家的经济增长非常有效。但是我们知道共同富裕示范区选在了浙江，它在全国来讲并不是城镇化最高的地方，您怎么看待乡村振兴与共同富裕、城镇化之间的关系？

姚洋：城市化和乡村振兴之间并不矛盾。我刚刚说城市化2.0是两个趋势。一方面是大城市开始出现人口的再集中。城市化1.0到了一定阶段后就开始进入一个平台期，这个平台期主要还是针对中西部地区。展望未来，人口还是会从三四线城市向一二线集中，虽然大家老在讲“逃离北上广”，但实际情况仍然是“涌向北上广”的更多，原因就是这个区域依然更能吸引和吸收劳动力。

另一个方面，在农村地区居住的人，尤其是中西部人口，可能不用再到东部大城市就业，而是选择就地就业，也就是我们现在说的乡村振兴。乡村振兴不能片面地理解成留在农村地区做农业，搞粮食生产，这种观念已经过时。下一步我们要做的是就地城乡一体化，进而实现乡村振兴。

请问姚洋老师，按照乡村就地就业或者宜居的标准，在东北和西北广大地区有很多自然村镇不具备这个条件，村落里也确实只剩下老年人，以后可能会面临自然消亡。以后，有些村庄的消亡是不是一个不可逆转的趋势？

姚洋：有些地方村庄的消亡的确是不可逆转的趋势，这是自然规律。日本好多乡村都“死”掉了，人都去了大城市。日本现在的城市化水平已经很高，但是人口仍然在向东京、名古屋、大阪等大城市集中，远一点的乡村包括小城市的人口还在下降。

在我看来，最终还是要把选择权留给个人，你要选择激动人心的生活，就到大城市或大城市的周边城市群；你要享受山清水秀的生活，就留在东北、西北等一些中小城市。现在西北地区因为气候变暖，地貌甚至可能回到盛唐的情况，很多绿洲、湖泊又重新出现，以前不宜居的地方又变得宜居。

我们以前的问题是国家分配你去哪里就去哪里。下一步的关键是要把这个选择权还给个人，由个体自己决定在哪里生活，国家只是调节经济活动的分布，着重搞大的城市化区域，只要生产要素相对集中，人口恐怕自然就会相对集中。

问姚洋老师一个问题，就地城市化和就地就业能促进乡村振兴，但经历这场疫情，我们发现就地就业的人在遭遇订单减退之后，大量失业，又没有社保，如何给就地就业的人一个生活保障？

姚洋：这个问题在疫情期间的确很严重。疫情冲击下，城市里的人多多少少都有保障，但农村地区这些保障几乎为零，这也暴露出我们社会保障体系的一个短板。所以“十四五”规划提出来一个非常重要的目标——公共服务均等化。如果说“碳达峰”难，我觉得公共服务均等化更难。当然实现公共服务均等化没有时间限制，你可以搞10年甚至15年直到2035年我们实现全民现代化。但即使15年，要实现公共服务均等化仍然是一个艰巨的工作。

比如说农村地区的养老保险，现在每个农村居民一个月平均200元，城市退休居民养老金每月平均3000多元，差距是十几倍。要把农村地区居民养老保障跟城市水平拉齐，考虑到庞大的人口，这个量超乎想象。

同时人口还在加速老龄化。有一点很多人都没注意到，就是农村地区的老龄化速度比城里还快，因为年轻人都跑到城里去了。因此我们提出的乡村振兴这套思路要把乡村经济、县域经济搞上去，支撑就业，否则到2035年当现在的年轻人变老时，当地无法支撑他们的养老社保，如果依靠国家补贴，我们能不能补贴得动？这是个巨大的挑战。

整理：何又夕 |编辑：王贤青、白尧

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编辑：葛格

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