2022年12月18日，北大国发院隆重举办“第七届国家发展论坛”，中石油国家高端智库研究中心联合主办。在“中国新征程‘环节，国务院参事室原参事、当代经济学基金会名誉理事长夏斌，北大国发院院长、国发院BiMBA商学院院长、南南学院执行院长姚洋，北大国发院副院长、数字金融研究中心主任黄益平、中国人民大学经济学院院长、党委书记刘守英展开对话。对话环节由北大国发院经济学长聘副教授、北大环境与能源经济研究中心副主任王敏主持。

本文根据对话内容整理。

王敏：首先请问姚洋老师。中国过去40年实现高速增长，很大程度上得益于比较自由的全球贸易让中国获得了先进技术，学习了发展经验。目前外部环境有一些变化，包括中美竞争等。12月15日美国又进一步加强了对中国半导体行业的管制。那么，中国应如何应对美国对中国的技术脱钩？

姚洋：的确，美国在高科技领域，特别是芯片领域，对中国可谓步步紧逼。中国到目前的应对策略基本上是理性的。其实中国也有针对美国的杀手锏，但一直在保持克制。美国一些失去理智的做法，最终会搬起石头砸自己的脚，而这对推进全世界技术水平的提高极其不利，不仅对中国不利，对美国也一样。

面对美国的高压，我们首先要准确评估中国经济所受的实际影响到底有多大。中国在芯片等高科技领域的技术进步速度的确受到影响，但目前这些领域在整个中国经济增长中的占比很小。所以我认为不要夸大美国对中国技术控制所造成的负面影响。我们对此做过调研，报告基本已完成。调研发现，美国实体清单上被制裁的中国企业有三分之一受影响很大，三分之一受影响有限，还有三分之一通过某些手段规避了美国的技术控制。

因此，没必要夸大美国技术管制给中国经济带来的影响，否则我们对整体经济发展的信心和政策用力点都会出现偏差。

总体而言，全球化的方式有所改变，但方向没变。

王敏：请问夏斌老师，就中国目前的发展阶段而言，中央政府扩大内需面临的主要障碍是什么？急切需要解决的问题有哪些？政策又该如何落地？

夏斌：在党的二十大会议前，我在8月份发表了一篇长文，题为《中国经济中长期必须重点关注三大问题》。我结合这篇文章来讲一下。

扩大内需的一个关键内容是扩大消费。

消费现在面临的主要问题是我国的低收入群体占人口中的大多数，月收入在2000元以下的低收入人口多达8.7亿。扩大消费从根本上是如何让这部分人提高收入，而不是扩展消费形态等。

低收入群体又主要以农民为主，因此要考虑如何平衡土地制度改革和宅基地改革，如何能更多地让利于农民，让他们的腰包鼓起来。此外，包括中等收入群体在内的中低收群体占我国人口的绝大多数，所以解决民生保障问题是扩大消费的关键。

目前，由于我国城市之间、城乡之间的民生保障水平不一样，建议尽快取消除特大城市和超特大城市之外的其它城市的户籍制度，让居民能够在城市之间自由迁徙。这也是我在之前那篇文章中重点提出的。能够自由迁移，意味着教育、医疗、养老、住房等制度可以在不同城市之间统一标准，农村人也可以享受城里人的生活水平。只有民生问题得到保障，老百姓才可以无后顾之忧地消费。

针对民生问题建立起全社会统一的基本保障，可以分步走。先针对特大城市和超特大城市之外的其它城市进行户籍制度改革。现在主要在卫生部门、教育部门、医疗部门分别进行改革，但改了这么多年成效不大。此外，消费升级、消费形态创新也要同步完成，但这与户籍改革不矛盾。

扩大内需的另一个内容是扩大投资。

目前，民营企业投资占我国投资总额的50%甚至更高。当下民企投资的主要问题是信心不足。为什么投资信心不足？党中央、国务院反复讲“两个毫不动摇”和民营企业对国民经济产生了“五六七八九”的贡献，包括国家领导人也亲自召开专家座谈会，但投资信心不足的问题还是解决不了。

所以我在文章中建议，能否由中央出面，花一年多的时间，组织各省市自治区的各级政府、中央和国务院各部委，认真对照中央“两个毫不动摇”的原则思想，对已制定的各项业务规定、政策进行一次彻底的巡视，通过自查摆问题，列出纠偏项目（制度和政策），纠正“冤假错案”，并予以公布。有一纠一，有二纠二，及时纠正。最后由中央国务院组织检查，进行总结，做到不同的企业主体能够真正开展公开、公正的竞争。

只有我们实实在在地解决问题，让民营企业家重拾信心，把钱拿出来搞投资，这样才会对扩大就业、增加GDP、稳定社会有好处。当然投资领域中还有很多细节问题，但目前最主要的还是投资信心不足。

此外，还有投资风险问题。

首先，原来没看到风险，是因为高增长红利抵消了一些风险和损失，有国家兜底。现在要把政策性投资和商业性投资分开。

其次，对监管政策要冷静思考与总结。具体到投资领域，地方政府的债务风险该出清的要出清，否则老拖着解决不了问题也会影响政府信用评价。投资者都是用脚投票，他不买债，你就发不出债，融不到新资金，最后影响经济发展。

总之，我们要实事求是解决问题并且解决当前关键性的问题才能让内需重振。

王敏：请问黄老师。过去二三十年，地方政府以地融资积累了不少债务问题。而过去三年，地方政府面临的财政压力进一步加剧，很多地方政府已经开始限薪。地方政府债务会不会构成潜在的金融系统风险？从中央的角度有没有好的办法化解？

黄益平：这其实是一个财政问题。我简单说三点。

第一，地方财政压力确实在加剧。当前压力确实是前后一系列事件共同导致的。举个例子，全球危机以后，地方财政改革就是“关后门，开前门”，过去的很多融资渠道慢慢中断，包括卖地，所以地方政府收入减少，这是事实。

第二，地方开支压力增大。疫情期间，各地财政仅在核酸这一项上平添巨大的压力。去年年初中央提出“稳增长”，但力度跟以前完全没法比。2008年投资4万亿拉动内需，最后实际投资30万亿。当时中央出钱并不多，但拉动了各个渠道投资。现在一方面是地方政府收入受到约束，另一方面是疫情防控开支巨大。此外，地方政府还承担着维持房地产行业金融稳定的责任。所有问题都增加了地方政府的开支。这才是短期现象，长期问题是，地方政府的事权和财权不匹配。这也是我们在财政改革中经常讨论的问题。地方政府的任务很多，经常是中央发一个文件，地方就要承担责任，但其实很多资源又没有跟着下来。比如防疫问题、绿色环保治理问题、数字基础设施建设问题……地方政府有很多事情要做，但是缺乏相应的财政配套，尤其是面对那些临时性要求。我认为，需要对全国财政格局做一个总体思考。上世纪90年代进行分税制改革后，多年前又做了一次调整，但这个问题从根本上还是没有得到解决。

第三，会不会发生系统性风险？单纯就地方财政而言，我感觉系统性风险的可能性不太大。但有很多地方平台，如地方国债、国资和一些违规项目等的确存在风险。事实上，这个问题在一些地方已经很突出，甚至已经爆发，有的地方还在拖着，但能拖多久不知道。因为我国地方政府不能独立破产，所以中央财政和地方财政不可能完全脱离关系，最终还要算总账。现在公共债务的杠杆率还没有高到不可承受的阶段，所以当下的关键问题不是减少债务，而是把分母做大，因为分子在短期内很难调整。把分母做大，就是要在经济困难时候把经济搞上去，而不是先去控制财政和金融机构债务。如果经济起不来，所有这些风险只会越来越大。

因此，当前我们要防范风险，但是否会像一些发展中国家那样发生系统性公共债务危机，目前看来可能性不是很大。

王敏：请问刘守英老师，中国过去20年的经济增长很大程度上是因为城市化发展。大量人口推动房价包括土地市场火爆，同时也间接增加了地方政府的以地融资。我想请问刘老师，人口规模下降且新生人口持续下降，这对今后房地产甚至土地市场需求会不会形成一个制约，房地产市场和土地市场是否还有进一步发展的空间？

刘守英：关于房地产和土地市场，我讲三点。

第一，土地和房地产市场已经不可能回到从前。以前地方政府有困难或者想过得好一点，就可以通过卖地挣钱，那时房子只要买了就一定能涨，但是这个时代已经过去了。失去人口红利是部分原因，但我觉得主要原因是中国经济的发展模式已经开始转型。主要表现为以下几方面。首先是目前已经没有那么高的经济增速来支撑高地价和高房价继续上涨，同时经济增速下行是规律性下行。其次，支撑地方政府园区发展的产业已经开始转型。沿海地区很多企业生产的东西无论在国内还是国外都卖不出去，于是开始寻求主动转型。最后，地方政府卖地成本上升。大量土地都是存量土地，存量土地的拆迁成本和土地开发成本都很高。因此，除了人口因素以外，整个发展模式开始主动转，靠卖地、房地产支撑增长的时代已经过去了。

第二，住房的功能当然是为了住，但也有投资功能。因此，房子兼具居住功能和资产属性。就整个住房供应来看，政府要完善公共住房供应制度，同时也要加大对改善性住房、高品性住房和新需求住房的供应，应该通过两轨并行来保障整个住房市场的良性发展。要保证“房子是用来住的，不是用来炒的”，相应的政策根本是加大市场化程度，加大土地市场供应。关于土地市场供应，现在有大量存量地可以补进市场。政府不要把这些地都拿在手上，并指望以此来稳地价、稳房价，这是不切实际的想法，还是要通过市场化方式来解决问题。此外，城中村的土地和占比过高的公共用地，如市政设施都要投放到市场上来，不要再由政府拿在手上。整个住房市场的良性发展要靠更加市场化供应土地，这是实现“住房是用来住的”功能的前提。因此，可以让两轨的房地产市场并行，以解决当下的突出问题。

第三，把握城乡关系重构趋势推动土地市场和房地产市场的良性发展。包括三方面，一是城市更新，二是都市圈发展，三是城乡融合。这是未来城市化的三种形态，对整个住房市场和土地市场的影响也非常大。城市更新可以显著提升住房和土地价值，政府获得土地收益，居民改善住房质量。都市圈发展有利于打通都市圈内从村庄到城市的整个体系，不再限于城市内部的发展。都市圈发展很重要的一点是整个土地规划应该从过去的行政规划转向以都市圈为尺度的土地制度改革和市场化，这实际上也会释放大量的土地和住房需求。城乡融合是未来非常重要的形态，城乡之间的区域对未来土地市场和房地产市场发展有重要作用。

总之，没有过不去的槛，核心是要加大市场化程度，加大企业在经济发展中的作用，由此来提升市场信心。

王敏：有听众想问姚老师。这次中央经济工作会议特别提出要提振信心，改善预期，尤其是在消费端发力，您觉得后续落实政策时最大的风险和挑战是什么？

姚洋：这个问题提得很好。我认为主要风险在于政府能不能找到一个促消费的抓手。政府对促生产可谓驾轻就熟、抓手很多，但在促消费方面经验不足，因为我们以前很少促消费。

这次把消费提到一个高度，但怎么去促消费？其实也没有别的办法，主要就是给老百姓发钱。直觉告诉我们，当消费不足时，只能提振老百姓自主消费的那一部分潜力，即跟老百姓收入有关的那一部分消费。如果等着老百姓收入上去之后再去促消费，就晚了，经济可能已经进入死循环。从经济学的角度，投资要往循环里面主动注钱，消费也一样。从政府的角度而言，今后发消费券时步子能不能迈得更大一些？如果一个省的经济规模在5万亿以上，发3亿消费券则意义不大，至少得发到1%即500亿才对促消费明显有用。就全国而言，发消费券要发到1万亿以上，才会对整个经济循环真正起效果。

王敏：请问夏斌老师。今年在发展经济中不仅强调了经济政策中的货币政策、财政政策、产业政策，还特别提出来科技政策和民生政策。为什么科技政策和民生政策对经济发展也变得特别重要了？

夏斌：这次强调了民生政策、科技政策和创新政策。从科技创新角度来说，传统的增长模式不能再延续下去，要维持相对比较高的增长速度，就必须靠科技创新。从国内GDP核算角度讲，出口要上去，而生产包包、鞋子的时代已经过去，要增加出口竞争就要靠科技创新。从消费角度来讲，传统的消费模式、消费形态在转变，不搞科技创新，有些企业也活不下去。所以，不管是国家竞争还是企业经营，都需要科技创新。一个文明社会的进步也要靠科技创新。

从民生角度，教育、就业、医疗、住房、养老都属于基本民生。消费对GDP的贡献已经达到70%左右，这是当下中国经济的格局，要把经济维持下去，要有一定的增长速度，就必须抓好民生保障。我们讲中国发展的余地很大、空间很大、韧劲很大，大在哪里？大就大在还有巨大的消费值得推动。通过消费推动去提高投资，通过科技进步去扩大消费，这才是健康的循环。

王敏：请问黄益平老师。虽然金融危机总是以令人想不到的时间和方式发生，但您认为今年能想到的最大金融风险是什么？同时，怎么在防范系统性风险的同时又推进资本市场开放？

黄益平：我也希望知道明年（2023年）到底会在哪儿出现风险，但确实很难判断。如果让我做一个预测，我认为明年的情况是宏观反弹，微观困难。经过三年抗疫，无论是中小企业还是一般老百姓家庭，资产负债都已经非常紧张。经济反弹以后，经济活动能不能很快恢复，还会面临一些约束，所以我认为报复性反弹在个别领域也许有，但全面出现还是比较难。

如果从这个角度来理解，有一些领域的风险确实值得关注。

一个是地方平台。我们一直在讨论他们现在很困难，但如果明年财政没有改善，收入没有特别增加，困难还会持续。

另一个是中小银行。疫情期间，中小银行为响应政府号召给很多中小企业发放了贷款，于是中小企业贷款在2020年增长30%，在2021年和2022年又增长25%左右，但基本都是政策推动的增长。获得贷款的中小企业有不少最后还是倒闭，明年中小银行整体的不良率也还会增加。虽然我并不认为所有中小银行都会有问题，但是个别风险集中、管理又不太理想的银行问题比较大。

怎么样在守住不发生系统性金融风险的同时支持金融市场的开放？我觉得二者是辩证关系，一方面，如果没有准备好，就不要开放；另一方面，开放本身可以强化市场纪律，这也是改进风险管理的重要步骤。今年美联储使劲加息，很多发展中国家都受到影响甚至发生金融危机，因为美元是全球最主要的国际货币，而很多新兴市场国家在国际资产负债表上有资产错配的问题。此外，2月份时美国制裁俄罗斯，我一直认为这是件非常奇特的事情，相当于用一帮主权国家使用的美元去制裁另外一个主权国家，这对现有国际货币体系的信誉是一个重大打击。这意味着，我们要想办法推动人民币国际化，而金融市场开放是其必不可少的一个环节。开放是大方向，但是怎么开放，具体做法上确实要稳健。很多国家开放后爆发了金融危机，因此要在开放和稳定之间求平衡。

具体怎么做？

第一，选择什么能做，什么不能做，没准备好就不要开放，准备好了再开放。对此，我们其实一直准备有一套策略和方向。

第二，要讲究改革秩序，不要顺序颠倒。如果当国内的金融市场还没有理顺就放开了，那就是自寻烦恼，肯定会加大经济波动，所以改革政策出台的次序非常重要。

第三，开放后仍然可以采取一些宏观审慎政策，有一些举措可以防范风险积累，这也是这两年央行在做的双支柱政策。

因此，要一方面开放，另一方面保证总体金融稳定。

王敏：请问刘老师，“疫后经济”要畅通两大循环，国内体制如何从管控向市场回归，让要素流动起来？中国经济怎么快速向国际回归，打通国际经济和国内经济的循环？

刘守英：“疫后经济”是指原来疫情全面主导一切，现在要转向开放以后的经济恢复。目前我们已经开始转向疫后模式。疫后模式面临的最大问题是循环问题。

为了应对疫情，我们建立起“战疫体制”。现在要回到国民经济循环，首先得从战疫体制回到常规体制，其核心就是要从行政治理转向市场治理。

其次，整个国民经济循环包括生产、消费、流通和收入环节，而疫后恢复循环的核心是在收入方面。收入如果上不去，循环就回不来。同时也不能先抓生产、消费、流通，最后再抓收入，这样倒着抓，循环也回不来。只有先让就业起来，国民收入才能起来，而收入起来以后才能支撑消费。所以，如果只是试图通过投资来畅通循环，那就要出问题，现在很多救市措施还是在增加基础设施投资，这不可取。恢复整个循环，应该按照先恢复主体、恢复就业、恢复收入这样的逻辑。

再次，关于中国经济回归国际的问题，我不是很担心，因为至少从经济上来讲，世界还没有到放弃中国的时候。所以，我们在面向国际循环时要有定力，要对不同方面做分析。改革开放40年多来，我们的产品要往高端走就离不开发达的技术和发达产业做支撑。而无论从地缘政治还是从产业特性来看，中国都可以考虑加大与欧洲的经济循环，因为我们和欧洲有互补性，欧洲对我们也有需求，这样也会促进我们产品和产业的提升空间。

就产业转型升级方面，我们不可能所有中低端产业都往越南、老挝转，他们的产业链条布局还支撑不了。我在顺德和南海调研时发现，产业链条对当地的产业环境需求非常高。所以我们现在一些中低端产业在往外转移的过程中，千万不要“腾笼换鸟”之后自己一片空白，造成产业空心化，要吸取美国的教训，分析哪些产业可以继续留在国内，哪些可以往外走，为此政府和企业都要做一些事。

最后，“一带一路”等国际循环的核心问题是要防范风险。

编辑：梁萍