北京大学公共政策讲坛第131期

渠敬东：国家治理的项目制形态

MPA公共管理实践应用专题系列讲座之九

2020年6月6日晚，应北京大学政府管理学院MPA教育中心邀请，北京大学人文社会科学研究院常务副院长渠敬东教授以《国家治理的项目制形态》为主题发表演讲。本次演讲是北京大学政府管理学院公共管理实践应用专题系列的第九场讲座，是为MPA同学及院友举办的学术与实践专场。讲座由MPA教育中心副主任杨一老师主持，将近200名同学通过网络参与了讲座。

主讲人渠敬东，现任北京大学人文社会科学研究院常务副院长、社会学系教授、博士生导师，长江学者青年学者。其主要研究领域有西方社会思想史、中国社会学史、组织社会学、社会结构研究等。

渠教授首先围绕作为社会学概念工具的项目制展开讲述，他谈到项目制是在一个特定的历史阶段中，作为一种制度枢纽，来主导着各社会要素和领域的结构关联的，是从中央到地方、从国家到市场来进行上下动员、中介与反馈等一系列互动的运行机制。因此，它不仅表现为一种制度化的体制，也刻画着一段特定历史时期的时代精神。

基于对项目和项目制内涵的阐述，渠教授详细论述了项目制的五个结构条件，具体表现为：其一，分税制建立了财政资金自下而上的抽取途径；其二，项目财政对地方政府或基层社会产生强大的激励作用。项目规划、银行*、土地经营构成了“项目经济”；其三，“扩张性的宏观经济政策”的要求：国家投资更需要通过规范化、专业化的途径才能逐步分解和分配到各社会经济领域之重；其四，中央政府将财政资金的抽取有效转化为对广大基层社会的财政“反哺”，实施公共服务项目；其五，项目制的遵循绩效合法性和程序公正的思维模式。他强调，从21世纪以来，中国经济是在体制驱动意义上形成的一套将城市规划、银行和土地三者贯连在一起的政治经济模式。

结合中国80年代的改革实践，渠教授谈到了“双轨制”的逻辑。他指出，“保护存量、培育增量”的原则事实上形成了两者间的辩证关系：通过保护存量来控制增量的过快扩充，避免增量因偏离路径依赖的逻辑而产生系统风险，同时又通过增量的扩充来实现存量的演变效应，使存量部分可以循序渐进地发生转化，而不致因为结构突变而出现社会动荡。因此，项目制是改革逻辑的延续。

接下来，渠教授围绕中央和地方的特征重点讲述了项目制的分级治理逻辑。一方面，中央部门享有充分的专项资金的分配权和管理权，“一项目一政策”强化了项目本身的规范要求，弱化了科层制常规性的规范要求等；另一方面，从经费动员、项目动员、财政动员、行政动员，以及土地经营、城市规划、融资平台和公共服务工程等方面来看，地方政府或部门形成了土地-金融-财政“三位一体”的经营格局。这也造成了项目制在基层社会诸如项目试点与公共项目的经营化倾向、集体债务、乡镇治理的缺失等意外后果。

然而，项目制又具有其独特的系统风险，主要表现在四个方面：第一，项目权力：项目制在原行政体制之外，形成了一种“项目权力”。这种权力与原行政体制相配合，构成了更为强大的国家权力；第二，项目垄断：将技术、资本、信息乃至权力垄断于一身，形成左右国家命脉的“利维坦”；第三，系统风险：专项资金的增量越大，政府的公共投入越大，地方投资经营的范围就越广，借贷性融资的力度也越大，最终由此形成一个以项目为枢纽的金融资本链条，甚至将最基层的社会领域也都裹挟进去；第四，部门割据：国家行政体系内部利益分化的危险。

讲座的最后，同学们通过视频和文字互动的方式表达了对渠教授的感谢，并就如何理解项目制与行政发包制的区别、单位制和项目制体现出的治理体制的方向和特征等问题与渠教授进行了交流探讨，讲座在热烈的气氛中结束。