审查国民经济和社会发展第十四个五年规划草案，是2021年全国两会的重要议题。此前发布的“十四五”规划《建议》里提及 “优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”的战略部署，提出要合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。

那么，如何实现高质量的城市化？怎样更好发挥城市群的协同作用、促进城市协调发展？北京大学光华管理学院教授张庆华在“北大光华两会前经济形势和政策展望分析会”上发表《城市群、城市协调发展和人均福利》主题演讲时，给出了分析和建议。

张庆华分析，从城市化的质量来看，我国城市系统结构不合理，城市两极分化，大部分城市的人口显著低于最优规模，只有少数城市规模较合理，还有极少数城市规模过大。绝大多数城市人口不足和少数城市人口过多带来较大的福利损失，因此，高质量的城市化亟需规模合理的城市系统。

那么，如何实现高质量的城市化？张庆华认为，需要通过城市群的建设来促进城市系统的协调发展，她提出三点建议：第一，完善要素市场，提升城市群内要素的空间配置效率；第二，优化产业结构，合理布局和协调城市群内产业发展；第三，优化城市群内特大超大城市的内部空间结构。

中国城市系统结构不合理，城市两极分化

随着城市化的推进和产业结构的升级，中国城市的总人口规模不断增长。到2018年末，城市化率已达到59.58%，城市人口总量8.3137亿。但是，从城市化的质量看，中国城市系统结构不合理，城市两极分化。

上图显示了2010年中国地级市的规模合适度指数，大部分的城市人口显著低于最优规模，只有少数城市规模比较合理，此外，还有极少数城市规模过大。

怎么定义规模合理与否呢？城市经济学理论认为：一个城市的居民福利水平随着城市总人口规模的增大而呈现出先增加后减小的趋势。

上图显示了人均福利和城市人口规模的倒U型关系，在曲线的左边部分，人口规模增大所带来的集聚效应占优，人均福利增大；在右边部分，人口规模增大所带来的拥堵效应抵消了集聚效应，人均福利降低。最优规模恰在两种相反效应的平衡点。因此，每个城市的最优规模取决于该城市的产业结构、公共品服务和交通基础设施等因素。我们定义：城市规模合适度指数=实际规模/最优规模。(注意：不是绝对规模大就好，小就不好，而是合适才好)。

基于2010人口普查数据和城市经济数据，我们计算了每个地级市的规模合适度指数。理论上说，在劳动力和资本等要素自由流动的情况下，城市的规模会偏大，而不是小于最优规模。可是，2010年，我国大约88%的地级城市人口规模不到最优规模的40%，主要原因可能是生产要素的空间错配以及较高的隐形移民成本。绝大多数城市人口不足和少数城市人口过多造成了较大的福利损失，一半以上城市福利损失超过30%，有22%的城市福利损失甚至大于44%，高质量的城市化亟需形成规模合理的城市系统。

高质量的城市化，如何破局？

建设城市群，促进城市系统协调发展

从2015年3月的长江中游城市群，到2019年2月的粤港澳大湾区城市群，国务院已经正式批复十大国家级城市群的建设规划。

以上十大城市群的GDP之和占全国63.45%，人口占全国61.83%。城市群促进城市系统协调发展的内在逻辑是：第一、通过中心城市的溢出效应，带动群内其它城市发展，使规模不足的城市充分发挥集聚效应，并且缓解过大城市的拥堵问题；第二、整合和协调布局产业， 优化产业结构，提升城市群内城市的整体集聚效应之潜力。

如何实现这一美好愿景呢？关键在于城市群内城市的有机联系和要素市场的一体化。

上图是2018年中国夜间灯光强度地图，红色代表夜光强度高（近似代表经济活动强），白色边界勾勒出十大城市群。可以发现，一些城市群比如兰西、呼包鄂榆、哈长、北部湾、长江中游等群内夜光分布稀疏而离散，显示群内城市的联系较弱；反之，长江三角洲和粤港澳湾区城市群，群内夜光分布致密而均匀，显示群内城市的联系较强。

再看上图，展示了同时期十大城市群的平均群内城市规模合适度指数，可以发现前一类城市群的平均规模合适度较低，而后一类城市群的群内城市平均而言，规模更合理，发展更协调。

再看同时期不同城市群内的要素空间配置效率，这就像考察城市群内的血液流动畅通与否。

先看劳动力要素，上图中，横轴代表城市群内移民的便利程度，纵轴表示城市群内平均城市规模合适度指数，可以看到两者是正相关的，这揭示出劳动力流动越自由的城市群，群内城市发展规模越合理。

再看资本要素。上图中，横轴代表市群内资本空间配置的无效性（用群内城市所面临的实际资本成本的方差大小来衡量， 方差越大， 市场一体化程度越差），纵轴表示城市群内平均城市规模合适度指数，可以看到两者是负相关的，这反过来揭示空间资本配置越好的城市群，群内城市发展规模越合理。

如何更好发挥城市群的协同作用，

促进城市协调发展？需要从三方面发力

综上所述，我提出三点建议：

第一，完善要素市场，提升城市群内要素的空间配置效率。在劳动力市场，要促进劳动力自由流动，降低各类显性和隐形的移民成本。

上图显示了我们估计的两两城市对之间的移民便利度。用“1”减去这个值，表示移民的效用损失，可见我国的移民成本还很高的，特别是跨省移民。横轴是两两城市间的空间距离，距离越远，移民成本越高。这里有文化的也有物质的因素，在距离相同的情况下，移民成本还有很大差异，这主要来自移民目的地城市对移民是否有支持的政策环境，有显性的成本如户籍，还有很多隐形的成本，比如移民求职的便利性、安家落户的便利性和享受各种公共品服务的便利性（医保、子女教育等）。

另外，在资本市场上，要改变依城市行政级别分配资源的传统。

上图显示，行政层级越高的城市私营企业面临的实际资本成本越低，因此，要促进资本自由流动和有效配置。

此外，在土地市场上，要逐步建立地区性土地指标交易市场，更有效利用国土空间资源；完善土地市场化分配机制；特别是在工业用地分配上，完善的市场会释放有价值的价格信号，反馈给政府，政府才能充分考虑市场需求和各地比较优势，合理供给各类工业用地，促进地区间产业协调发展。

第二、要合理布局和协调城市群内产业发展，优化产业结构，如此才能提升城市群内城市的整体集聚效应之潜力，促进经济持续增长。城市群内多样化城市(diversified city)和专门化城市(specialized city)并存和协调发展，合理布局上下游产业，发挥产业集群效应 (co-agglomeration)。举例来说，美国新泽西州的生物制药业在全美领先，该州有几个小城市，是专业化的制药基地，比如 Edison, New Brunswick ；全州布局了生物制药上下游产业，比如科技研发实力全美领先，有700 各实验室；兼有化工品及医药产品、电子产品、工业用机器、运输设备、仪器仪表等制造业。

第三、优化城市群内特大超大城市的内部空间结构。在空间上，合理规划城市内部的土地开发，提高不同区位住房供应和区位价值之间的空间匹配度，力求在发挥集聚效应的同时，减少通勤和拥堵成本所带来的福利损失，合理发展都市圈。

上图展示了某大城市楼面供给的空间错配情况：在生产性区位价值和宜居性区位价值双高的地方，楼面供给反而低于区位价值双低的地方，这加剧了房价飙升和提高了通勤成本，不利于居民福利。

总之，“十四五规划纲要”作出“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”战略部署，提出要合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展；提升要素的空间配置效率，才能够更好发挥城市群的协同作用，充分发挥集聚效应，助力形成规模合理的城市系统，提高居民福利；同时，合理布局产业有助于提升城市群内城市的整体集聚效应之潜力，推进高质量的城市化将是我国未来经济的增长点之一。

张庆华，北京大学光华管理学院应用经济学系教授， 博士生导师。她的主要研究兴趣包括城市经济学、公共财政、搜索与匹配以及应用计量经济学，在这些领域做出了出色的研究成果,多篇论文发表在

编辑：煊彧