第十三届全国人民代表大会第五次会议3月5日在京开幕，国务院总理李克强作了政府工作报告，提出一系列新目标新部署，传递出中国经济社会发展新信号。

“总理做报告过程中，鼓掌多的地方，恰恰是在几个实打实的政策方面。”北京大学光华管理学院教授、北京大学经济政策研究所所长陈玉宇说，“当一个国家的政策富有建设性，又有可持续性，又在短期内设计得非常精准务实时，其实它就是对于市场信心的一种巨大的激励。”

01

支出扩大了赤字减少了，但政策效能提高了

国务院总理李克强在政府工作报告中提出，今年发展主要预期目标包括：国内生产总值增长5.5%左右；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长与经济增长基本同步；进出口保稳提质，国际收支基本平衡；粮食产量保持在1.3万亿斤以上等。

“增长、就业和通胀等目标是能够实现的，但这个目标是不低的，尤其考虑到我们还在跟疫情做斗争，国内外的形势也充满更多的风险和不确定性。在这种情况下制定这样的目标，表明我们对于中国经济的潜力是有信心的。”陈玉宇表示。

“为了实现这些目标，所以报告中提出来的2022年政府的第一项工作任务就是稳定宏观经济大盘，包括采用更加积极的财政政策，更好地运用政府投资资金，加大稳健的货币政策实施力度等。”在陈玉宇看来，当前财政政策更加积极，但是财政政策并没有用尽。

关于赤字率下降到2.8%左右的问题，陈玉宇认为，在财政支出计划增长2万亿以上，还有相当于数万亿的减税退税计划的基础上，要实现赤字率并不扩大，这确实是一个更高难度的任务，也要求出台更高质量的宏观政策措施。

陈玉宇认为，“这种安排一方面为政策可持续性和未来有可能出现的不确定状况留下了空间。换言之，我们并没有采用竭泽而渔、饮鸩止渴的宏观调控政策。另一方面的意义是财政政策的效能得到了重视。”

在他看来，重视财政政策的效率、效能主要表现在三个方面。首先，就是中央部门支出继续负增长，也就是说我们仍然是要勤俭过日子，不将钱花在那些浪费性的、不带来生产力提升的地方，而且要求中央政府和省级政府带头，将扩张了的财政支出尽量精准地用在发展紧要处、民生急需上。比如，尽量精准地直达市县基层，让市县基层有更宽裕的余力，面向更加广泛的市场主体、更加广泛的民生需求和更加均衡的地域发展需要发力。在效能提升上，这比将资金集中在中央级、省级的大项目上，起作用要更快，对全面提振经济的繁荣度、市场的活跃度也十分有利。

其次，他认为，虽然有些经济学家在谈提振需求的时候，主张扩大支出，而不太主张减税，但是中国的情况不一样。中国现在是扩大支出和减税退税并重，原因就在于减税退税瞄准的是中小企业。减税政策能迅速抵达中国数以千万计甚至数以亿计的中小微企业，也就意味着更直接地跟这些中小微企业里的就业者产生联系。这也是提升财政政策效能的重要体现。

最后，可以看到，今年中央政府对地方的转移支付增加了18%，为多年来最大的增幅，同时强调要用好政府投资资金，带动扩大有效投资，并拟安排了地方政府专项债券3.65万亿元。“值得注意的是，虽然这些政府投资资金，他们的执行主体往往是国有企业，但是总理也强调了这些政府投资一定要起到撬动作用，而不是要担当主体作用，这也是重视效能的表现。”陈玉宇说。

陈玉宇进一步分析说，去年下半年以来经济形势转弱，所以今年政府报告中提出要实施更加积极的财政政策。为了平衡好扩大财政支出的同时又要保证赤字率较前两年有所收缩两大任务，提升财政政策效能就显得尤为重要。“为此，财政部门、发改部门等部门，还有各地方政府要梳理出具有最大拉动作用、最大撬动作用的政府投资领域。这些领域会是今年的政策的着重点。”陈玉宇说。

“如果能够像政府工作报告中所期待的那样的话，虽然2022年的财政赤字率是缩小的，但是我们今年的财政政策所起的效果会很好。这也符合近年来一直强调的财政政策要精准地直达企业和个人的提法。从中长期来看，这也有利于中国宏观调控体系的进步。”陈玉宇评价说，“当一个国家的政策富有建设性，又有可持续性，又在短期内设计得非常精准务实时，其实它就是对于市场信心的一种巨大的激励。所以当总理将这几个实打实的政策宣示出来的时候，收获了现场的热烈掌声。”

02

提振消费是短期需要，

也是中长期结构调整的一部分

国务院总理李克强在政府工作报告中提出，坚定实施扩大内需战略，推进区域协调发展和新型城镇化。畅通国民经济循环，打通生产、分配、流通、消费各环节，增强内需对经济增长的拉动力。在陈玉宇看来，这延续了2021年政府工作报告里“坚持扩大内需这个战略基点”的提法。

陈玉宇认为，报告中之所以特别强调“推动消费持续恢复”，有三个方面的原因。首先，2022年提振国内需求，刺激经济增长，在短期内是必要的。“短期内得通过扩大消费、扩大投资以达成今年制定的并不低的预期目标——5.5%的经济增速，这是短期宏观刺激政策、宏观稳定政策当中的重要的一环。”陈玉宇说。

“在过去的两三年时间里，我们观察到了一个突出的问题，就是中国的投资转弱，消费动力不足，还没有恢复到疫情前的水平。这跟两个因素有关，第一个是疫情，使得很多行业的从业者的收入没有实实在在的强劲增长，收入不增长，消费就会低迷。第二个是对于未来的不确定性，使得大家不敢消费，出于谨慎动机的储蓄变得强劲了，这使得国内市场就比较疲软，因此提振消费是符合短期内提振经济的需要的。”陈玉宇看来。

陈玉宇表示，第二方面原因是最近10年来一直在强调的问题，就是中国经济结构的再平衡问题。“曾经很长一段时间，中国经济过度依赖于投资驱动，依赖于来自国际市场上的外需驱动。未来，怎么样逐渐转向内需驱动，尤其是怎么样使得居民消费成为需求拉动的重要力量值得重视，这也是过去十年来结构改革的一个主线。”

“这次报告中强调推动消费持续恢复，既是刺激政策的需要，也是中长期结构调整的一部分，而且这一次的调整包含着为扩大居民消费提供更好的消费基础设施，从供给侧方面使得产品和服务都能够更快捷到达。”陈玉宇说。

“坦率地说，有时候作为普通消费者，在北上广深这种城市消费某些产品和服务，付出的成本是要低于很多偏远地区的，因为偏远地区的各种基础设施落后，交通运输物流往往到达不了。”陈玉宇认为，“政府在这一块发力既能够推动当前的消费，又能够提供民生方面的基础设施。这是我们再平衡中国的经济结构，使中国不过度依赖于投资和外需拉动所要做的重要工作。”

第三方面原因，陈玉宇认为这是推进共同富裕目标实现的内在要求。所谓以人民为中心的发展理念，就是要让更广大人民群众的生活水平不断提高，简单来说，生活水平的提高，其实就是消费的提高。从这个意义上来讲，提升居民消费，跟政府工作报告谈到的其他方面都是互补的。比如说中国要稳经济，要保就业，要创造更多的工作岗位，要减税等所有这些任务，其实都是使中国的经济增长模式发生转型，变成更包容性的经济增长模式，所谓更包容性的经济增长模式，也就是使得更广泛的人民群众，尤其是中低收入人群能够有更多的就业机会，从而实现收入的增长，这样才会有消费的可持续地增长。”陈玉宇认为，既强调刺激居民消费，又强调在供给侧发力，是立足当下，又兼顾了结构调整需要的政策安排。

03

解决房地产问题，要有新思路

房地产市场一直是关注的热点。关于房地产问题，今年的政府工作报告中提出：“继续保障好群众住房需求。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，探索新的发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。”

对此，陈玉宇表示，房地产的问题主要是应在未来保持更温和的不超越它应有节奏的增长。房地产价格增长缓慢点，慢于人们收入增长的速度，随着时间的推移，房价收入比就会发生一些有利的变化。经济的调整也要留给市场主体一些调整空间。

“政策要有充分的时间去跟市场主体沟通，使市场主体能够有空间有余地理解政策意图，能够自主地充分地积极地进行调整。”他认为，“涉及到经济结构性的问题要重视，但是又不能急功近利，不能寄望毕其功于一年半载解决。”

陈玉宇表示，去年的调控政策确实对房地产从业者，对于民众，对于整个房地产市场起了降温作用，但为了维持短期宏观经济稳定，仍需使房地产回到健康正常发展水平上来。

他认为，中国地域广大，有些地区房价可能不合理的程度高，甚至有明显的泡沫，但有些地区房价是正常的。接下来要继续坚持“房住不炒”的原则，与此同时相信会有更灵活、更实事求是的房地产政策出台。未来可能会将房地产政策调控权力更多下放给地方政府，真正做到‘一城一策’，让各地方政府根据自己的需要，更灵活地制定本地房地产政策。

在房地产的宏观层面，陈玉宇认为，中国刚刚完成城市化的一大半，大约还有20年时间更进一步推进城市化，也就意味着未来有更多人工作和生活在城市，包括现在没有城市户口的人，也会更多地获得城市基本公共服务。

“也意味着，中国进一步城市化，确确实实需要在房地产市场上有新思路，新的思路就包含着房地产市场的发展也得跟共同富裕，跟包容性的经济增长相匹配。”他认为，未来各个城市会根据自己的不同条件制定相应政策，有的城市会更多依赖于市场化的商品住房，有些城市需要更加综合地考虑到收入差距问题对住房的影响。

“比如，深圳那么高的房价，深圳需不需要低技能的人参与城市建设，维护城市运转？当然需要。那这些低技能的人在深圳住房问题怎么解决？一辈子都住不上房子？”陈玉宇举例说。

他认为，很多城市可参考借鉴新加坡等经济体的经验，提供多样化的政府资助，比如，廉租房、经济适用房、长租房等。

“政府扮演什么角色，市场扮演什么角色，可以有很多政策创新。”陈玉宇认为，“目标是明确的，在城市化过程当中，应该尽量的让所有参与城市化的人都能够根据自己的实际情况有安居之地。”

陈玉宇坦言，人人住有所居这个目标是很大的目标，仅仅依赖于商品化住房市场是不够的，一定是要多元化的房地产市场来满足中国城市化的需要。“否则，高房价将会阻挡一大批人进一步地进入城市，那也就阻挡了中国经济继续成长的空间，也就阻挡了中国越过中等收入陷阱迈入发达国家行列的步伐，甚至对中国更长远、高质量的发展都会造成伤害。”

陈玉宇，现任北京大学光华管理学院应用经济学系教授，并担任北京大学经济政策研究所所长。2014年获得国家自然科学基金杰出青年奖，并入选2016年度教育部长江学者特聘教授。他致力于经济发展和生产率、人力资本和增长、健康和污染、行为经济学与劳动市场、收入分配、地区差异等领域的研究。他的研究发表在《美国国家科学院院报》（PNAS）等国际学术杂志。曾获得教育部高校社会科学优秀成果奖二等奖, 厉以宁研究奖、北京大学优秀教学奖，多次获得光华管理学院教学优秀奖。

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