2022年9月16日，拜登政府发布了首个关于美国数字资产监管框架的指令，指令明确了美国政府对于数字资产的战略定位：数字资产为强化美国在全球金融体系的领导地位和技术优势提供了潜在机会，但同时也带来了真实的风险。

指令对美国整个数字资产领域的监管方式有了较全面的梳理，但可以看出延续了美国政府在出台或执行监管政策时较为慎重的态度，没有采取较为激进的措施。

参考美国在数字资产领域的监管框架，对于中国在此领域的监管发展也具有一定的启示作用。*本文属于高金智库青年研究组“热点评述”系列，作者为上海交通大学中国金融研究院(CAFR)-信也联合研究实验室研究助理潘薇。

政策点评

加强学术、技术层面的研究监测

指令明确了美国政府在数字资产领域持续加大研究监测，如财政部将在2023年完成对去中心化金融的非法融资风险和非同质化代币（NFT）的评估；与其他机构、国际组织合作，识别、跟踪和分析与数字资产市场相关的新风险；美国国家科学基金会(NSF)支持技术和学术研究，商务部建立常设论坛召集各方交流知识和思想等。美国在此领域持续投入，进一步完善监管的同时加强其在此领域在全球的引领地位，我国也应加强在监管、技术、业态、国际合作等各方面的学术交流及深入研究，为未来在此领域的发展提供可能。

在合理范围内进行业态及监管试点

数字资产发展过程中，有如TerraUSD崩盘等对市场稳定有巨大破坏性的事件发生，数字资产领域犯罪行为也十分猖獗，对消费者保护及金融稳定都带来了极大的挑战。对此，美国联邦层面区块链领域的监管机构（如SEC、CFTC、FinCEN等）之间不断加强多方协作，立法层面将评估数字资产交易所和NFT平台纳入《银行保密法》(BSA)、反泄密法规和禁止无牌照转账的法律等。行业的快速发展为立法及监管带来挑战，可以在试点范围内鼓励业态发展，测试和探索新型技术的潜在风险与消费者权益保护，设立如美国数字货币和区块链委员会的特定机构，试行多方协作下的监管体系，以适应不断发展的行业及国际形势。

进一步发展数字人民币

美国数字资产监管框架指出，鼓励研究美国发行CBDC的选项，考察其使支付系统更加高效，促进经济增长与稳定，降低非法金融交易风险等方面的潜在优势，以及帮助美国保持在全球金融领域的领导地位，并支持其实施有效制裁的可能作用。近几年数字人民币的发展对人民币国际化进程有巨大的战略意义，在美国大力发展数字美元的趋势下，我们应进一步发展数字人民币并扩大影响力，才能有望跳出美元体系，为对抗美元霸权提供可能。

政策概述

2022年9月16日，根据拜登政府3月9日发布的《关于确保数字资产负责任发展的行政命令》，拜登政府发布了首个关于美国数字资产监管框架的指令，从消费者和投资者保护、普惠金融、维护金融稳定、负责任的创新、保持美国在全球金融体系中的领导地位和经济竞争力、打击非法使用数字资产6个优先事项出发制定框架和政策建议，并为探索美国中央银行数字货币（CBDC）提供支持。

保护消费者、投资者和企业

为保护消费者、投资者和企业，框架鼓励美国证券交易委员会(SEC)、商品期货交易委员会(CFTC)、消费者金融保护局(CFPB)和联邦贸易委员会(FTC)等监管机构加强执法，打击数字资产领域的违法行为；鼓励相关机构发布指导意见和规则，并与监管加强合作，以应对数字资产生态系统中存在的风险；鼓励各机构分享消费者对数字资产的投诉数据，以确保各机构可以最大限度地发挥效力；金融素养教育委员会(FLEC)也将带领公众提高意识，帮助消费者了解数字资产的风险、识别常见的欺诈行为及如何报告不当行为。

发展普惠金融

为发展安全、可靠、可负担且人人都能获得的金融服务，框架表示各机构将鼓励采用如FedNow的即时支付系统（美联储计划在2023年推出即时、24*7的银行间清算系统FedNow）；将考虑建立一个非银行支付提供商监管框架，让数字资产可以帮助促进更快的支付的同时不导致掠夺性金融行为；通过协调全球支付实践、法规和监管协议，努力提高跨境支付效率，探索整合新的即时支付系统的多边平台；美国国家科学基金会(NSF)将支持技术和社会技术学科以及行为经济学的研究，以确保数字资产生态系统的设计是公平且人人都能获得的。

维护金融稳定

为维护金融稳定，防止如TerraUSD崩盘的数字资产带来的动荡，2022年10月美国金融稳定监管委员会(FSOC)将发布一份报告，讨论数字资产的金融稳定风险，确定相关监管漏洞，并为促进金融稳定提出建议；财政部将与金融机构合作，通过共享信息并推广广泛的数据集和分析工具以增强其识别并解决网络漏洞的能力；财政部将与其他机构、盟友、国际组织（如经济合作与发展组织(OECD)和金融稳定委员会(FSB)）合作，识别、跟踪和分析与数字资产市场相关的新出现的战略风险。

负责任的创新

为推进负责任的数字资产创新，长期以来，美国政府一直通过赞助尖端研究、帮助企业进行全球竞争、协助遵守法规等方面发挥着关键作用。此外，科学和技术政策办公室(OSTP)和国家科学基金会将制定数字资产研究和发展议程，以启动下一代密码学、交易可编程性、网络安全、隐私保护、技术市场化等方面的研究；鼓励财政部和监管机构酌情为开发新金融技术的创新型美国公司提供监管指导、最佳实践分享及技术援助；美国能源部、环境保护局和其他机构将考虑进一步追踪数字资产的环境影响并制定相应标准；商务部将研究建立常设论坛，召集各方交流知识和思想，为联邦监管、标准、协调活动、技术援助和研究支持提供信息。

加强在全球金融体系

和经济竞争力方面的领导地位

为加强美国在全球金融领导地位和竞争力，美国机构将利用美国在国际组织中的地位，传递与数字资产相关的美国价值观，继续并扩大其在国际组织和标准制定机构中在数字资产工作方面的领导作用，如七国集团、20国集团、经合组织、金融稳定理事会、金融行动特别工作组(FATF)和国际标准化组织；国务院、司法部(DOJ)、美国国际开发署和其他机构将加强与外国伙伴机构的合作和援助，进一步向发展中国家提供技术援助，以建设数字资产基础设施和服务；商务部帮助尖端的美国金融技术和数字资产公司为其产品在全球市场找到发力点。

打击非法使用数字资产

为打击非法使用数字资产，总统将评估是否呼吁国会修改《银行保密法》(BSA)、反泄密法规和禁止无牌照转账的法律，以明确适用于包括数字资产交易所和NFT平台在内的数字资产服务提供商；还将考虑敦促国会提高对无牌照转账的惩罚，并修改相关的联邦法规，允许司法部在任何有受害者的司法管辖区起诉数字资产犯罪；美国将继续监测数字资产行业的发展及其相关风险（包括但不限于洗钱、恐怖主义融资、黑客攻击、技术漏洞等），以找出法律法规及监管制度中的漏洞，其中财政部将在2023年完成对去中心化金融的非法融资风险和非同质化代币（NFT）的评估。

数字美元

此外，为探索美国中央银行数字货币(CBDC)，本届政府制定了美国CBDC系统的政策目标，鼓励美联储继续进行CBDC的研究、试验和评估。财政部将领导一个跨部门工作组，考量美国CBDC的潜在影响，充分利用跨政府的专业技术，并与合作伙伴信息共享；美联储、国家经济委员会、国家安全委员会、科技政策办公室和财政部的领导层将定期举行会议，讨论工作组的进展，并分享CDBC和其他支付创新的最新进展。

编辑：梁萍