来源：本文根据叶裕民教授在中国城市百人论坛2021夏季论坛暨中国住房和房地产研究院2021年度会议上的演讲整理。

叶裕民｜中国人民大学公共管理学院教授

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我国大城市中低收入住房严重供不应求

2021 ✕ summer

很多观点认为，中国住房总量是够的，结构不平衡。结构不平衡就意味着中低收入住房是绝对的短缺。根据上海易居房地产研究院的数据，它用了50个典型城市，其中包括4个一线城市，13个强二线城市，20个弱二线城市，13个三四线城市。这50个城市合在一起，它的平均房价收入比高达13倍以上，最近几年一直维持在很高的水平。其中，一线城市是26.6倍，强二线、弱二线和三四线也都在12以上，都远远高于6-8倍的城市居民平均可支付住房能力。

中低收入者购买住房是不可及的，租赁住房供给同样的远远不够，特别是可支付租赁住房，流动人口或中低收入者阶层租得起的住房同样是远远供不应求。我们通过2019年北京的城镇居民可支配收入其中的70%为中低收入折算，以租金工资比的25%可支付能力计算，中低收入者2019年可支付的租金是3231元/月。“我爱我家”是最大的，也是二手房信息最全的经纪住房信息网站，我们对该网站北京租房信息做了一个统计：北京可支付租赁住房供给仅能满足中低收入者需求的0.15%。在全北京市3500元以下住房加在一起全市只有8000多套，其中整租只有3000多套，如果2500元以下就非常少了，2500元以下的主城区才1000多套，全市3000多套，而北京新市民就有841.8万多人，它远远不能满足需求。所以，大城市中低收入买得起和租得起的住房严重供不应求。

从整个大城市租赁住房来说有三类困难群体：即老市民，就是还没有改造的老历史街区的市民；年青人；新市民。后两者相互重叠。数量上，新市民是占绝对多数的。

当前我国为中低收入居民提供租赁住房已经形成“双轮”驱动格局，也就是形成了两大支柱：公共租赁住房和集体租赁住房。

第一支柱公共租赁住房杯水车薪。公共租赁住房有多少呢？国家统计局《2018年农民工调查报告》显示，只有2.9%的农民工住了保障性住房；农民工有19%是购买商品房，即约有20%的新市民可以买得起住房，这个比例与我们在北京和广州的抽样调查差不多；12%的人是企业、开发区提供的集体宿舍，另有最大比重达61.3%的人是租赁住房。我要今天主要研究这60%租赁住房的人的租房状态及其改善路径。这里先要补充一点：我们政府提供的公共住房比例比较低，这是符合国际惯性规律的，也是国际共性规律的，没有哪个国家，除了新加坡这种特殊国家之外，绝大多数国家都主要是依靠市场提供住房，包括出售租房和租赁住房，政府提供的住房比例一直是很低的。尤其像中国这么一个大国，政府很难为全部中低收入阶层提供可支付住房，这是我的一个观点。

日本三大都市圈的住房供给结构特点是，自有住房和租赁住房40:60。在60%的租赁住房中，政府提供住房不到10%，民营提供住房在40%以上。市场才是提供租赁住房的关键力量。

第二支柱集体租赁住房不堪重负。近年来，住建部、国土资源部联合出台政策推进市场租赁住房，其中最重要的是集体建设用地建设租赁住房（以下简称集租房），集租房最近几年在全国推进得还是非常快，但也遇到了很多问题。经过调查研究，发现了以下问题：

1. 发达城市的发达村庄机会成本高，意愿低。很多大城市集租房落不下去，广州市的集租房目前为止还没有完成一个，只有几个完成奠基的，还没有投入使用。

2.市场化运营价格高于中低收入者的可支付能力。北京集租房走在全国前列，成寿寺是全国首个开业的集租房项目，目标客户是月薪1.5万以上的白领人，而北京市2019年中等收入家庭的人均月收入为5216元，北京的中等收入家庭租不起集租房。万寿寺项目提供的10-12平米的小间房租金3600-3800元/月。15-18平米的大房间是4600-5000元/月，而且这个项目里没有套间。

3.新增大规模的住房建设用地。当然我们认为，住房建设用地增加是需要的，但如果集租房作为目前最重要的一个方式，它确实增加的用地是非常多。这个逻辑是全部通过新增建设用地或新增住房建设用地来满足中低收入者住房的需要。我们根据北京万科某集租房项目标准来测算，如果完成北京中低收入阶层住房需要，它需要330平方公里的土地，北京东城、西城加在一起才93平方公里。所以，北京在减量发展为规划实施重要目标的前提下，要新增330平方公里拿来做集租房，这个难度是非常大的。

4.与产业争地，与村民争利。我们去很多村庄访谈，认为产业比租赁住房更加能够获得高利润，如果大量地发展租赁住房，村民意愿比较低。就村庄内部而言，目前是村民提供非正规住房市场，村民是租赁住房市场的获益者。如果在村集体土地上大规模建设租赁住房，与村民会产生同水平竞争，这也是一些村庄集租房徘徊不前的一个原因。

5.建设进度缓慢，住房解困能力不足。北京截至2021年集租房项目已开工44个，全部完成以后只能解决北京新市民住房需求1.7%，上海到2020年共10宗集租房，全部完成了只能解决新市民住房需求的0.35%。广州到2020年10个集租房项目全部完成，也只能解决新市民住房需求的0.4%。如果按照这样的逻辑和速度，我们什么时候才能真正让中低收入者阶层住上可支付健康住房呢？这就是一个很大的问题。

因此，我国已经建立起来租赁住房的两大支柱，公共租赁住房和集体租赁住房。但是，这两大支柱还远远不能满足需求，需要建构新的第三支柱，我们的答案就是村民租赁住房。

这里，我们首先解析中低收入家庭可支付住房长期没有得到解决的历史原因，顺着历史的逻辑，就可以自然浮现出租赁住房的第三支柱。

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大城市中低收入住房难题的原因新解：城中村非正规市场的自发性与更替机制

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1.大城市中低收入住房问题为什么积累到现在这个程度？

目前，大家讨论的是，我们中低收入住房紧张的原因是住房供应不足，这是达到共识的，我也认同。更进一步我们要问：为什么中低收入住房长期严重供不应求？其背后更深层次的原因，这就是城中村非正规市场的自发性供给，并达到市场均衡。也就是说，流动人口需要多少住房，我城中村就能提供多少住房，双方都很乐意，市场出清。满足了中低收入新市民40%-80%的可支付、非健康住房需求。现在问题就在于，它是非健康住房，很多城市特别是北方城市住房里没有厕所，没有自来水，多户人家才有一个自来水龙头，社区里没有公共空间，没有教育，没有学校，没有社区公共服务。租赁权也没有受到保护。目前的城中村是非健康的居住场所。这样不利于人力资本积累，不利于中低收入者阶层的美好生活，因此我们认为居住在城中村的新市民是要解决住房的重要对象。

不管怎么说，城中村非正规市场的自发性供给是我们大城市住房一直没有解决的非常重要的一个原因。特别是在传统以增长为导向的时代，我们政府就没有把公共住房问题当作急需要解决的问题。一直到2010年，我们才开始关注流动人口的住房问题，这才11年，我们已经取得了很多的进步，但在城中村长期积累的中低收入者住房规模巨大，短期内很难有其他的方式来整体替代城中村，来为他们提供可支付、健康住房。

2.新市民住房和城中村更新，构成新时代大城市的两大孪生难题

因此，我们觉得新市民住房难题起始于政府公共服务的缺失，固化于城中村为新市民提供可支付住房的自组织机制。正因为如此，新市民住房的难题就长期存在，而且由于新市民住房刚性需求持续增长，又导致大城市的另外一个难题，这个难题叫“城中村难题”，这是城市规划、城市更新领域的难题。城中村治理难题起始于城乡二元制度和村集体、村民的利益追求，但它固化于流动人口对非正规住房持续增长的市场需求，以及排斥性的城中村改造。这两个难题存在于不同的领域。我们经济学界、住房界关注的主要是住房问题，但规划领域主要关注的是城中村问题，是空间问题。但是，这两大难题是互为前提，相伴相生，具有“孪生”的性质，我们称之为大城市治理的“孪生难题”，新市民住房和城中村两大难题相互交织，长期积累，逐步在空间上形成一个“城中村环”，并由此形成大城市的“新二元结构”。这个“新二元结构”给大城市带来新的最为严峻的挑战，它是大城市经济问题、社会问题、空间问题一系列问题的根源。

图1 北京市（左）和广州市（右）城中村环

我国大部分发达城市都有这样的城中村环。这些城中村环面积与城市建设面积大致相当。

广州城中村有504个，其建设面积是788平方公里，广州市国有建设用地是723平方公里。如此大面积的城中村环是发达城市的落后区域，他们具有“三低两高”的共性特征：土地利用效率低；产业技术水平低；居民收入水平低，犯罪比例高，无证建设比例高。比如广州城中村面积相当于城市建设用地的80%，人口相当于新市民的70%。土地利用效率为城区的1/10，犯罪占全市的60%等等。北京数据显示了同样的特征。

“城中村环”致使发达城市中的“落后与发达并存”，我们称之为中国发达城市的“新二元结构”。新二元结构是与刘易斯传统的城乡二元结构相对而言的客观存在，是指在发达城市内部，发达中心城市与落后的都市边缘区之间、以及拥有城市权利的本地人和缺乏城市权利的外地人之间的二元结构。这个二元结构导致我们没有一个大城市有权利说“我是现代化的大城市”，包括北京、上海，因为它们存在严重的二元结构。在发展经济学里，二元的就是欠发达的，就是发展中的。只有二元结构走向一体化，才是现代化的城市。

特别值得注意的是，自德国以后的后发的发达国家在城市化过程中都没有出现过明显的新二元结构，而那些出现了明显新二元结构的国家都掉进了中等收入陷阱。所以，我们觉得新二元结构是发展中国家陷入中等收入陷阱非常重要的原因。值得警惕的是，中国发达城市存在严重的新二元结构，典型表现为“城中村环”，根本原因则是新市民、青年人可支付健康住房供给严重不足所致。

3. 对新二元结构“孪生难题”的割裂认知与政策使之成为大城市的顽疾

（1）对新市民住房的解决没有充分考虑城中村更新可以产生租赁住房市场的巨大供给潜力。

对新二元结构的两大孪生难题也都在不同的领域在解决，我们住房领域大量研究住房难题，主要是提供公共租赁住房和集租房。规划领域也在研究城中村难题，但这两者没有关联起来，其研究主体、解决方案、出台的政策都是相对独立和相互割裂的。可是它又是一个孪生难题，一旦把它俩割裂，就很难同步解决这两个问题，并产生恶性循环。在住房领域没有考虑城中村产生的住房供给的市场潜力，就永远很难另外找到一个力量，短时间内来替代村民给所有的新市民提供大规模的住房。所以前述的两大住房支柱虽然不断创新，但是终难成就住房大业。

（2）对城中村更新研究长期不考虑新市民住房需求，我把它称之为“排斥性”的城中村更新。

我国目前的城中村更新维护了政府的利益、市场利益、村集体和村民利益，唯一最大的问题是排斥了新市民。这些新市民在每个城中村更新完之后，由于没有给他们提供可支付的住房。所以，他们只能够往外搬迁，到那些没有更新的城中村去，这些村庄就又形成了新的城中村。每个城中村更新的过程就是城市外围新的城中村产生的过程，城中村更新与城中村再生并存。这个新的城中村一旦产生，我们政府又制定规划再更新它，外围城中村再次诞生，又一轮改造，然后不断诞生不断改造。这样的城中村更新永远无解（如下图）。同时，“排斥性”城中村更新不仅没有解决新市民住房问题，还使得新市民住房状况在一轮一轮的更新中不断恶化，他住的越来越远，价格越来越高。

图2

“排斥性”城中村更新致使新市民住房状况恶化。因此，新二元结构一体化要寻求“孪生难题”的联动破解之道。“孪生难题”一方面是住房刚需，一方面是城中村更新治理，互为因果，这两者当中谁是矛盾的主要方面呢？我认为是住房刚需。只要住房刚需问题没有解决，一定会有更加边远的村庄给他提供低劣的住房，低劣住房从它产生那天起，就构成为政府要更新治理的对象。所以，它就构成了一个恶性循环，我们需要以抓住年轻人和新市民的住房刚需入手，来联动解决城中村更新和年轻人的住房问题。我们的目标是解决住房，解决问题的手段是什么呢？就是城中村更新。新市民住房刚需就好比“乾卦”的品格：“天行健，自强不息”，只要城市化往前推进，中低收入住房刚需就会持续增长；这就要求城中村作为空间，要秉承大地包容的品格，城中村更新要具有“坤卦”“地势坤，厚德载物”的宏伟气魄。城市更新已经构成为国家行动，新时代的国家行动，一定要体现“以人民为中心”的理念，新市民住房作为城中村更新的重要目标，依靠市场力量，在城中村更新的同时为新市民提供大规模的可支付健康住房。

因此，大城市的新市民住房和城中村更新这一对孪生难题，它既是矛盾对立，对大城市构成了威胁；同时，我们城中村更新如果规划得好，它正在蕴育着新的机会和活力。

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建构大城市租赁住房的第三支柱：村民租赁住房

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我们的解决方案是，通过原来的非正规市场，把它转化为正规市场，通过城中村更新，把原来的隐性市场显性化。做法是：利用城中村更新回迁房的建筑面积，将村民自主富余、用于出租的面积规划为与新市民可支付住房相匹配的小面积住房。因为所有的城中村更新都有一个事情一定要做的，就是补偿老百姓的住房，那叫回迁房，通常老百姓合法建筑面积1:1。广州市是280平米，村民自住有富余，拿出100-180平米出租。如何规划设计这用于出租的住房面积就构成关键环节。“排斥性更新”也产生出租住房，但是规划师习惯性将其设计为大面积住房，比如深圳的大冲平均89平米，北京北坞平均92平米，这些大面积的住房新市民根本租不起，只好往外搬迁。

所以，城中村更新有住房供给，有住房需求，问题只是在于住房供给和需求不能达成均衡。原因在于结构性失衡：供给的住房面积太大，流动人口租不起。这样我们就建议，把城中村更新过程中，本地村民扣除自住需要，富余部分拿来出租的这些建筑面积规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积、可支付住房；同时，我们以社区为单位，以所有的常住人口为基础，来提供教育、就业、医疗等基本公共服务，这样把流动人口的住房解决在城中村更新的过程中，并同步完成公共服务均等化和市民化过程。我们称之为“包容性”城中村更新模式。包容性城中村更新方式需要全面更新，综合整治是完不成这个历史性任务的。

综合整治是适合于老旧小区、历史街区，不完全适合城中村更新。城中村综合整治是延缓矛盾，不能根本改变新市民住房拥挤和社区公共服务缺乏难题，不能为新市民提供宜居环境，也缺乏盈利模式。

我的建议，改革当前补偿新市民大面积住房的规划设计方法，把它做成小面积的住房。现在做成大面积的住房老百姓也不高兴，因为他租不出去，严重限制村民的资产性收入。我们在广州跟踪研究4年，与政府、开发商、村支书、村民广泛座谈调研，提出了广州城中村更新过程中新市民可支付住房的供给与需求均衡方案：该方案显示：当广州城中村更新完成50%的时候，广州市基本上流动人口问题就都解决了，按照我们的方案。今年广州市规自局和建设局终于出台了《关于城市更新旧村庄全面改造项目中小户型提供住房配置的意见》（征求意见稿），其中就有一条，在回迁房当中给流动人口提供小面积的可支付住房。

我们同时对北京开始研究，发现北京城中村更新到70%时，就可以大致解决流动人口的住房问题。我们的方案得到市领导支持，在全市的工作会议上推荐各乡镇自己摸索。目前北京市已经有项目规划完成开始落地了。这是朝阳区东风乡高庙和六里屯村，它的集租房和民租房的规划，我们的民租房就是村民租房，这里就有两个支柱：集体租赁住房2万平米，村民租赁住房1万平。

通过城中村更新大规模提供村民租赁住房，作为大城市租赁住房的第三支柱。并且可能成为规模最大的支柱。

村民租赁住房方案是一个帕累托改进方案：所有的利益相关者都在方案中获益。（1）新市民和城市年轻人获得可支付住房健康住房和社区公共服务；（2）村民获得补偿性高收入的可持续增长；（3）企业不减少利润；（4）政府负担的公共住房降到最低程度；（5）集约节约土地，该方案是村民合法存量建筑面积的再分配，各城市为数十万乃至数百万新市民和年轻人提供可支付住房，但是不新增土地，不新增建筑面积，是最大的土地集约节约利用。

习近平在“七一”讲话中指出：“想群众之所想，急群众之所急，解群众之所困，密切联系群众，坚定依靠群众，一心一意为百姓造福。”“群众路线”也是指导我国解决大城市住房的基本指导思想。依靠群众，依靠市场，建构大城市租赁住房的第三大支柱（下图3）：村民租赁住房，这样有望在补偿的时间内大规模生产可支付住房，我国大城市亿万新市民和年轻人才有可能对美好生活有期待，有盼头。

图3 “三足鼎”的大城市租赁住房新格局

最后，三点建议：

第一，面向全体市民家庭制定大城市住房规划，到2035年实现全体居民住有所居，住有宜居。

第二，充分利用市场方法，建立“三足鼎立”的大城市租赁住房发展新格局。

第三，研究制定《住房法》，为全国人民，特别是大城市中低收入家庭美好生活保驾护航。

注：本文根据叶裕民教授在中国城市百人论坛2021夏季论坛暨中国住房和房地产研究院2021年度会议上的演讲整理，作者为中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员，中国城市百人论坛成员。

人 大 公 管

中国公共管理教育与研究引领者

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