来源：《公共管理学报》网络首发

作者：张楠迪扬（中国人民大学公共管理学院副教授），张子墨（中国人民大学公共管理学院硕士研究生），丰雷（中国人民大学公共管理学院教授）

张楠迪扬｜中国人民大学公共管理学院副教授

张子墨｜中国人民大学公共管理学院硕士研究生

丰雷｜中国人民大学公共管理学院教授

摘要

政府部门职能“碎片化”导致的协作难题是公共管理领域一直存在的经典议题。作为回应部门协作难题的两种传统方案，“大部门制”侧重于机构合并；“整体性政府”侧重于构建跨部门机制。两种方案皆难以解决部门内部业务流程不畅导致的协作障碍。本研究以职能重组和业务流程再造为理论视角，以我国2019年“多规合一”改革为案例，深入探析并对比分析改革前后建设工程行政审批流程的变化。研究发现，政府部门重组、业务流程优化的同时存在产生了组合效应，使得“多规合一”改革前后的行政审批流程获得制度性优化。政府部门职能重组是业务流程深度优化的前提条件，业务流程得以深度优化是机构改革职能重组效果获得制度性固化的保障。这既对破解政府部门协作这一难题具有重要的理论意义，也对持续推进我国政府职能转变和改革具有实践启示。

关键词

职能重组；业务流程再造；部门协作；行政审批；“多规合一”改革

政府部门协作难题是公共管理领域一直存在的经典议题(Hood, 2005)。部门职能“碎片化”导致的协作不畅，主要表现在三个维度：一是以“部门利益化”倾向为主要特征的组织价值的“碎片化”；二是以部门间的职能交叉问题为典型特征的权力和资源配置的“碎片化”；三是以各个部门自身制定的部门政策影响政府政策制定过程为首要特征的政策过程的“碎片化”(李金珊等, 2011)。

部门职能模糊、跨部门协调困难也是我国推动政府机构改革要应对的难题之一。自1980年代以来，我国持续推动机构改革，试图化解政府职能协作梗阻。但经过多轮机构改革，现行体制中仍存在机构臃肿、专业管部门偏多、综合协调部门乏力、部门和层次之间职权划分不清、职能割裂与交叉等问题(薛澜、李希盛, 2018)。既有的理论和实践探索路径主要包括大部门制和整体性政府两种。回顾我国历年政府机构改革，主要以部门合并或职能整合构建“大部门”，或者侧重部门内部业务流程重组的改革虽然各有优势，但都一定程度上存在局限。既有研究较少将两者相结合，深入讨论优化部门职能结构和业务流程对于政府协作的重要意义。

2014年我国启动“多规合一”改革，改革的初衷是将基于同一块土地的多个规划合并为一份规划，以提升建设工程审批效率。然而由于不同规划的编制和主管部门不同，各部门意见和业务流程较难统一，改革效果并不理想。2018年机构改革正式组建自然资源部，将原有分散在多个部门的职能整合进入新组建的自然资源部，再重新启动审批业务流程的优化，改革效果得以被制度化固定。“多规合一”改革同时具备部门职能重组、业务流程再造两个元素，可成为深入探讨两者结合对于促进政府部门协作的案例深入探讨。

本文通过对比分析我国“多规合一”改革前后建设工程行政审批流程的变化，提出并讨论职能重组与业务流程再造联合的模式在推进政府协作中的角色和作用，为破解政府协作难题提出另一种可能性路径。

01

化解政府协作困境：理论框架与推进路径

1.1

大部门制：侧重以职能合并来促进政府协作

“大部制”是将“政府内部相同或相近的职责加以整合,归入一个部门为主管理,其他有关部门协调配合,或是把职责相同、相近的机构归并成一个较大的部门”(南开大学周恩来政府管理学院课题组, 2008) 。大部制改革的侧重点在于将已有部门合并为更大规模的部门，将原有的部门间的协作，转化为部门内的协作，从而避免政出多头、提升政府整体协作效率。

大部制起源于英美等西方国家。20世纪60、70年代，以英、美为代表的西方国家提倡成立“大部门”(Super Department)，通过整合政府部门，提高部门协作以及公共服务供给效率(Christensen,Lisheng, & Painter, 2008)。1966年，美国总统约翰逊合并近30个部门涉及95000名政府雇员，创立交通部。1970年，英国发布《中央政府重组白皮书》，将住房和地方事务部、公共建筑和工程部、运输部合并成为环境部（Department of Environment, DOE）、将贸易部和技术部合并成为贸易工业部（Department of Trade and Industry, DTI）等(Radcliffe,1985)。此外，澳大利亚、法国、德国、西班牙、瑞典等国家也纷纷推行大部制改革，明显改善了政府部门“碎片化”的外部结构面貌。比如，1987年澳大利亚推行大部制，中央政府部门数量从28个减少为17个(Dong, Christensen, & Painter, 2010)。

然而，推行大部制是否真正提升了政府协作效率尚存争议。以大部门制推进整体性政府构建不乏失败的案例。部门利益、组织文化差异导致不少合并后的大部门内部存在新机构各部门“貌合神离”、继续按老部门分工在组织内“分立办公”，并未实现融合，久而久之容易出现旧部门死灰复燃，或新部门协作不畅的难题。大部制被认为不能有效提升部门协作程度(Ling, 2002)。

此外，大部制改革实践不仅停留在部门合并，也涉及机制优化。近年来，我国持续推进政府机构改革，特别是2008年国务院机构改革以“大部制”为主题，期望通过改革打破部门壁垒，减少部门间“鸽笼式”割据局面(施雪华、孙发锋, 2008)。虽然“大部制”的改革原则主要是通过部门职能整合实现行政效能提升，但我国的“大部制”改革实践同时涉及体制机制优化。比如，2008年机构改革通过组建住建部优化住房保障职能。改革首先将发改委、财政部、国土资源部等涉及该项职能的多部门相关职能整合由住建部统一行使，同时修订全国房地产市场宏观调控工作机制，明确业务流程，实现部门协作的流程优化(石亚军、于江, 2012)。然而此类改革实践多被作为个案讨论，对于部门合并与优化机制之间的关系较少进行理论提炼。

1.2

整体性政府：

以构建跨部门机制来促进政府协作

新公共管理运动以降，政府部门逐渐强化结构-功能主义导向，更加重视服务于单一组织任务的绩效管理，对组织间横向协作的强调不足，致使政府组织结构“碎片化”、政出多头、部门间各自为政(Christensen & Lægreid, 2007)。新公共管理运动是一场创造组织机构和部门的运动，内部市场、公共服务供给私有化、强制性竞标等规则的普遍应用，在央地之间、政府部门间、部门内部制造了多种职能边界，加剧了多部门协作的困难，导致部门难以完成协作任务和政策目标(Ling, 2002)。政府不同部门职能重叠、政策规定相互冲突(O'Flynn,Buick, Blackman, & Halligan, 2011)，公共部门协作难题日趋凸显。为回应新公共管理运动的负面影响，“整体性政府”理念因应而出，在组织价值上重视和追求官僚机构的整体价值和组织绩效(王佃利、吕俊平, 2009)。整体性政府理念的倡导者认为，大部制不能有效解决政府协作问题。在政府内部，集中化的方法已无法打破项目和部门之间的隔阂(Keast, 2011)。各机构在政策执行过程中对彼此的行为模式可能变得越来越复杂，而对整个系统的操纵可能变得很难集中控制，无法确保中央机构的联合工作(Hood, 1982)。应对这一挑战的一个常见方法是创建新职位、团队或整个机构，它们位于系统之外，受相同规则的约束(Askim, Christensen, Fimreite, & Lægreid, 2009)。“整体性政府”（Whole-of-Government, Holistic Government, Jointed-up Government）强调在不改变部门职能边界、尊重部门职能边界存在的前提下，通过搭建跨部门机制，实现公共部门的纵向、横向跨部门协作，化解政府组织结构“碎片化”问题，提升政府跨组织协作能力(Clarke& Stewart, 2003)，应对部门间的复杂协作议题(Christensen &Lægreid, 2007)，为公众供给更加顺畅的无缝隙公共服务(Pollitt, 2003)。“整体性政府”起初更多被称为“联合政府”(Jointed-upGovernment)(Christensen &Lægreid, 2007; Ling, 2002)。1997年，英国托尼.布莱尔政府推行公共部门改革，认为单一部门难以处理长链条、追踪性社会问题(Bogdanor, 2005)，首次提出“联合政府”的概念，用以解决公共部门跨部门、跨行政层级、跨政策领域协作的制度工具(Richards & Smith, 2006)。整体性政府倡导的跨部门机制主要包括以下两种方式。一是成立新的协调机构。英联邦国家广泛即成立此类机构。尽管各国对整体性政府概念的具体表述不同，但总体上都是通过搭建正式、非正式的跨部门协调机制，促进多部门协作，以实现共同的组织目标(O'Flynn et al., 2011)。例如，英国在中央层面建立部门协作促进机构“战略协作组”，负责促进多部门协作(Christensen& Lægreid, 2007)。英国工党政府于1997年成立的社会排斥小组，1998年成立的战略沟通小组都属于类似部门和工作机制(Kavanagh& Richards, 2001)。澳洲、新西兰则试图通过部门间协作机构、政府间参议会、跨部门项目促进部门间协作，增强政府作为整体运作的能力(Gregory, 2006)。二是构建新型伙伴合作关系。部门间伙伴关系的成员不仅限于政府部门，还包括个人、组织机构的部分、整个组织、公共部门、私人部门，以及志愿组织等(王佃利、吕俊平, 2009)。组织间的合作伙伴关系可以通过共建组织目标、领导机制、工作团队、共享预算、资源、信息、以及部分结构性合并等多种方式搭建(Ling, 2002)。然而整体性政府不挑战部门间职能分布，也因此难以深入到部门间和部门内部，回应部门职能分布不合理、业务流程不顺畅带来的协作难题。这些难题存在于部门之间与部门内部，是跨部门协作机制等组织外部机制难以解决的问题。同时，在部门之上成立新的机制，即便是非正式的工作机制，也可能会增加实际的行政层级、制度成本，违背了精简机构的改革初衷。

1.3

职能重组与业务流程再造：

深度优化、促进协同

职能重组是推进政府机构改革的另一种方式。职能重组是将多个职能部门中的部分职能剥离原部门，合并重组为新部门。不同于大部制改革，这是一种重组思维，不是合并思维。新部门并非简单将同类职能部门整体合并，而是由多个部门的部分职能汇集而成。在部门规模和职能覆盖面上不一定成为更大的部门，但却是一个全新的部门。不同于整体性政府理念，职能重组需要打破原有部门的职能边界，将政府已有职能根据新的原则进行组合。这是一种更为精细的机构改革方式，需要深入到多个部门内部，提取部分相关职能、重新组合。职能重组的本质是突破原有的部门职能分类依据，依照全新的分类标准构建新的部门。这是对同质行政管理对象的识别和界定。比如，2018年国务院机构改革中，自然资源部的组建就属于此例。新组建的自然资源部将国土、以及附着在国土上的水、森林、草原、海洋资源纳入“自然资源”的概念范畴，由单一部门统一履行全民所有自然资源资产所有者职责（即“将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合”）。再如，新组建的应急管理部围绕灾害应急管理将原先分散在多个部门的职能加以整合，包括“国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责”。业务流程再造（Business Process Reengineering, BPR）理念最初诞生于企业管理研究领域，强调企业对业务流程的本质和根本性重塑(Kassahun, Molla, & Sarkar, 2012)。业务流程再造的核心理念是深入分析作业活动的基本要素，筛选基本和最关键的职能要件，在摆脱传统组织分工的束缚，不考虑部门职能边界限制的前提下，重组业务流程，实现革命性创新和效率提升(董新宇、苏竣, 2004)。20世纪70、80年代，西方社会兴起政府再造思潮，业务流程再造理念由此被引入公共管理研究领域(Kassahun,Molla, & Sarkar, 2012)。政府通过反思传统行政组织业务流程的弊端，重组业务和服务流程，提升行政效率，增强公众的认可和满意度。政府流程再造不是对既有流程的细节性修补，而是一种激烈的、根本性的变革与再造(姜晓萍, 2006)。戴维.奥斯本(David Osborne) 认为，政府流程再造通常需要“重新设计、撤销或改变人们所从事的工作, 并变革职能部门和职能单位的组织结构”(姜晓萍、汪梦, 2009)。实际上，很多情况下政府流程再造和部门职能重组关系密切，两者相互配合、互为前提更能促进政府高效协作。部门职能重组比单纯的部门合并精细化程度更高，将原有职能部门内部某些职能模块提取并重组为新的部门，可将原有跨部门的职能转变为同部门的不同业务科室，接受同一部门的行政指令在一定程度上可促进不同职能模块之间的协作。但是如不深入推进业务流程再造，这依然只是职能模块的整体合并。比如，原有跨部门审批流程可能因为职能重组而变为部门内部跨科室的业务流程，各科室有可能依旧按照原有审批程序和依据进行审批，从而难以化解不同审批依据之间存在的冲突。职能重组后的部门也有可能因为业务流程没有根本变革而出现部门内协作不畅。同理，不以职能重组为前提的业务流程再造同样可能因无法突破部门职能边界的阻碍，难以如愿运行。跨越部门边界的业务流程再造可能会面临部门间政令难以统一，致使再造的效果削弱或落空。职能重组、业务流程再造两者相结合，可将原有部门间协作转化为部门内协作。同时在优化业务流程的基础上，部门内多项职能才能搭载于顺畅的行政程序，实现部门职能的高效运行。在此意义上，我国的“多规合一”改革提供了观察两者及其互动关系对促进政府协作的作用。

02

机构改革与职能重组：

我国“多规合一”改革的背景和历程

“多规合一”是我国应对“碎片式”多头治理格局，解决各类规划自成体系、内容冲突、空间布局矛盾的重要改革。改革将多类空间规划统一为一类，从理顺流程整合的前提开始重构审批流程，是研究整体性政府建构的良好案例。本文将从流程重组的前提——整合上层法律法规与部门规定为切入点，探讨“多规合一”改革中政府重构、流程重组的内在机制及实施效果，有助于解决我国当前跨部门协作的实践难题、摆脱“碎片化”治理格局。我国“多规合一”改革是指将主体功能区划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个空间规划融合为统一的国土空间规划，实现一个市县一本规划、一张蓝图。改革前，我国的空间类规划依据编制主体的不同可以划分为发改系统、城建系统、国土系统、环保系统四大类。四大类规划自成体系、分立管理。发改委、国土资源部、住建部和环保等部门分头管理，给规划的实施和管理带来了很大困扰。其一，不同部门主导的各项空间类规划具有相对独立且较为复杂的上下层级体系，在不同空间尺度上，各种空间规划有所交叉，规划的层次性和效用较为复杂。其二，各规划存在标准“打架”、目标不一致、内容矛盾等问题，使得从国家到地方呈现“多国演义”、“多规混淆”的局面(谢英挺、王伟, 2015)。为解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题，国家推动“多规合一”改革。2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，由四部委分别指导进行试点。改革初期效果并不理想，各部委均以各自负责的空间规划为主推动改革，规划的标准、流程无法统一。地方试点也难达共识，对怎么“合”、谁是“一”的看法不统一(陈雯, 闫东升、孙伟, 2015)，对于哪些规划应该合并实践各异。比如，上海将“城规”和“土规”“两规合一”；广东将“经规”“城规”和“土规”“三规协调”(谢英挺、王伟, 2015)。各地步调不一为国家进一步深化改革提出了需求。此后，国家开始转变改革思路，决定推进编制统一的空间规划，以此落实“多规合一”改革设想。2015年10月，国家“十三五”规划建议提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划”，规划技术开始转变。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》（厅字[2016]51号），提出要全面摸清并分析国土空间本地条件，编制统一的省级空间规划。然而又出现了新的问题。各类规划的编制要求、技术标准缺乏有效的协调机制，各类空间规划之间存在越位、错位、缺位的现象。同时，空间规划的实施综合性很强，涉及多个政府部门，以及用途管制、自然资源资产离任审计、考核体制等多个领域改革，改革试点分散在不同地区，各类改革领域不同步，难以形成改革合力(黄征学等, 2019)。为从根本上解决规划冲突，国家最终决定推进部门职能重组，通过机构改革的方式化解业务流程梗阻。2018年国务院机构调整，新组建自然资源部，将原本分散在不同部门的职能整合进自然资源部，包括发改部门的主体功能区规划管理职能、住建部门的城乡规划管理职能、国土部门的国土规划和土地利用规划管理职能。自然资源部的组建标志着由一个国家层面的主管机构统领空间规划管理职能的时代已经到来。“多规合一”改革并没有止步于部门职能重组，而是在机构整合的基础上，进一步深入推进流程重组。改革将原有多个部门编制实施的不同规划整合，在顶层设计上实现“多规合一”。2019年5月，中共中央国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号），提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。“多规合一”改革为我们提供了深入探讨政府部门整合、审批流程优化、构建多部门协作的整体性政府的良好研究场域。

03

行政审批流程再造：

“多规合一”改革前后对比分析

建设工程项目的行政审批流程长、涉及审批部门多(张楠迪扬, 2018)，所涉审批部门横跨多个规划的编制和实施部门，是一个较好观察“多规合一”改革前后部门协作方式、审批业务流程变化的案例。因此，本文以建设工程项目为例分析“多规合一”改革成效，以及整体性政府的构建。

3.1

改革前审批流程

建设工程项目的行政审批流程，可大致划分为项目立项、建设用地审批、工程建设许可、工程施工许可与竣工验收五个阶段。建设工程项目审批流程涉及发展改革部门、城乡规划主管部门、建设主管部门、国土资源主管部门和环境保护主管部门等多个审批部门。“多规合一”改革前，各部门分别依据城乡规划、土地利用规划、生态功能区划以及相关部门规定和标准进行审批。

//3.1.1项目立项阶段

通常来讲，建设工程项目在立项阶段须获得项目核准或已经完成备案手续。核准项目需要首先获得相关前置审批文件，包括：城市规划行政主管部门出具的城市规划意见、国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见、环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见，以及根据有关法律法规应提交的其他文件。近年来，国家不断优化投资项目准入审批流程。2018年机构改革前，对于实施核准的企业投资项目，除需要进行用地预审，仅要求以划拨方式提供国有土地使用权的项目保留选址意见，以及对重特大项目进行环评审批。实操层面，有的地方依旧保持多部门前置审批程序。如图1 所示，项目立项环节，三个部门同时拥有审批权限。在此过程中，如果城市规划、国土、环保部门的意见不一致，项目核准将遭遇障碍。然而，三个部门的审批依据并不相同。针对同一地块存在城乡规划、土地利用规划和生态功能区划、生态保护红线三项审批依据，即“多规”中的三规。同一地块要同时受到城乡规划，土地利用规划和生态功能区划、生态保护红线的约束。如果三规针对同一地块的规划不同（即图1所显示的可能性冲突区域），则三个技术性审批部门给出的审批意见可能不一致，致使发改部门难以做出最终批复，致使项目立项进度受阻。实际审批过程中，因“多规”内容不一致导致的立项受阻时常出现，主要体现在以下三个方面。第一，城乡规划与土地利用规划的建设用地边界存在局部错位。由于城市总体规划划定的建设用地范围通常要比土地利用总体规划划定的范围大，而且经常存在局部“错位”的现象，容易导致项目拟建地块落在城市规划的规划建设用地范围，却超出土地利用规划的建设用地范围(敖佩等, 2018)。因此，国土部门出具的“用地预审意见”与规划部门核发的“规划选址意见”经常发生冲突，需要反复协调，延长了项目立项时长。第二，城乡规划与土地利用规划对地块的管制规则不同。城乡规划通常将用地划分为商业用地、住宅用地等色块，建设工程项目需要选址在相应用途的色块内；土地利用规划在规划建设用地上还附加了具体的用地条件，通常是保护耕地的条件。比如，某大型商业设施项目依据城市总体规划，需要选址在规划建设用地范围内的商业用地色块，但是土地利用总体规划禁止大型商业设施项目占用耕地。拟选地块现状如果是耕地，则无法进行建设，需要避让，但避让耕地可能又超出了城市总体规划的商业用地色块范围(马尚杰, 2012)。城乡规划与土地利用规划对同一地块的规定相互冲突，导致规划部门与国土部门的审批意见很难协调一致。第三，土地空间开发与生态保护界线规定不一致。国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护，生态保护红线区内的自然生态用地不可转换为非生态用地。然而，不同规划之间对于生态空间的边界划定不统一，导致符合土地利用规划和城乡规划要求的选址地块，其用地范围可能落在环保部门确定的自然生态红线区内，项目的环境影响评价文件无法获批，致使立项受阻(李风, 2018)。

图 1 项目立项阶段审批流程

//3.1.2建设用地审批阶段

建设工程项目立项后需要进行用地审批，建设单位需向国土部门申请获得土地使用权。如图2所示，获批《建设用地批准书》需要首先获得规划部门审批核发的《建设用地规划许可证》。审批过程中，实际的技术性审批权限分属住建部门和国土部门。如果住建部门与国土部门意见不一致，则会造成审批难以继续，国有土地使用权证无法获批。然而，住建部门和国土部门的审批依据并不相同。住建部门依据城乡规划进行审批，国土部门依据土地利用规划进行审批。同一地块要同时受到城乡规划和土地利用规划的约束。如果两规之间存在内容矛盾与冲突，则两个审批部门给出的审批意见可能不一致，导致建设用地审批受阻。实践中，城乡规划（控制性详细规划）与土地利用规划对地块用地性质的界定时常存在冲突。比如，同一地块在控制性详细规划里用地性质为建设用地，但在土地利用规划中用地性质为一般农田和园地(李经纬、田莉, 2019)。住建部门、国土部门的审批依据相互矛盾，导致国土与住建部门的审批意见难以调和，致使用地审批迟迟不能完成。

图 2 建设用地审批流程

//3.1.3 工程建设许可阶段

工程建设许可阶段也是多个部门共同行使行政审批权限。获得用地许可的建设工程项目，还需获得规划许可，才能推进至施工环节。获得工程规划许可，需要通过建设工程设计方案审查。建设工程设计方案审查由住建部门牵头，消防部门、人防部门、绿化部门、交通部门等多个部门，依据各自的技术审查标准，联合审查其容积率、绿化率、楼高、日照遮挡、消防设计等方案设计，单独出具意见或在总平面上签署意见和盖章。审查全部通过后，住建部门向建设单位出具《设计方案审查意见》，由住建部门核发《建设工程规划许可证》。然而，多个部门同样根据不同审批依据进行审批。如图3所示，建设工程设计方案审查和施工图设计文件审查的终审部门是住建部门，住建部门依据城乡规划，同时结合消防部门、人防部门等多个部门的审批意见，作出最终的审批决定。工程建设许可阶段存在多个针对同一地块的审批依据，包括城乡规划、人防、消防等部门的部门规定和技术标准。规划与各部门规章和标准的不统一，容易导致各审批部门给出的审批意见不一致，使得规划部门难以做出最终批复，延缓建设工程规划许可的核发进度。实践中，技术性审批部门分别依据各自的部门规章进行审查，常出现不同部门规章与规划的限制条件不同、存在冲突的情况。比如，消防部门与规划部门的审批逻辑和依据时常存在冲突。在经营性公众聚集场所，如饭店、宾馆等，根据消防安全要求，必须设置双通道，以便紧急时刻快速疏散人群。基于成本、房屋结构等考量因素，有建设单位将消防通道设计成外挂式楼梯。消防部门在审批过程中，依据消防部门相应规章，通过了外挂式楼梯的消防通道设计。然而，规划部门认为外挂式楼梯的设计与城市规划的限制要求相违背，不予通过审批。消防与规划部门意见互相矛盾，难以达成一致，给后期的深化设计带来很大的困难，严重时甚至会对原有建筑方案和空间效果产生颠覆性影响，导致项目不能顺畅推进。

图 3 工程建设许可审批流程

//3.1.4工程施工许可阶段

建设工程项目须在此阶段向住房城乡建设主管部门申请施工许可证。住建部门根据前置环节的审批结果核发施工许可证。虽然此环节不存在由多部门审批依据的可能性冲突区域，但前置环节的冲突卡断会直接影响此环节施工许可证的核发，致使项目无法施工。

//3.1.5竣工验收阶段

竣工验收阶段，多部门将对项目出具核验意见，不同部门的审批依据也不尽相同。建设工程项目需向住建部门进行竣工验收备案。备案的前提是获得住建、国土、人防、消防、环保等多部门出具的认可文件或检查核验意见。如图4所示，由于多个部门分头依据不同的技术标准进行验收，流程复杂、各环节核验结果共享度低，导致实践中经常出现重复作业的情况。比如，各审批主体对测绘结果不共享，多头测绘、重复测绘的事情时有发生，致使竣工验收审批延迟。

图 4 竣工验收审批流程

3.2

改革后审批流程

“多规合一”改革后，新组建的自然资源部汇集原有多部门的相关职能，建设工程项目各个阶段的行政审批流程也随之进行深度调整。建设工程审批阶段由改革前的五个阶段减少为改革后的四个阶段：立项用地规划许可、工程建设许可、工程施工许可、竣工验收。

//3.2.1立项用地规划许可阶段

改革后，建设工程审批部门和阶段均获得整合。审批部门从住建、国土两个部门调整为自然资源一个部门。部门职能重组为多规合并提供了切实可操作的前提。“主体功能区规划”“土规”“城规”等多规合一，解决了原来规划、规定打架的问题。自然资源部门根据国土空间规划进行审批，审批部门和依据获得统一。同时，改革以“多规合一”为基础推进多证合一，进一步优化审批流程。立项、建设用地两个阶段合并为立项用地规划许可一个阶段。立项用地规划许可阶段包括：审批核准、选址意见书核发、用地预审、用地规划许可证核发等。原有由住建部门和国土部门分别审批核发的选址意见书与用地预审意见，合并为由自然资源部审批核发的建设工程项目用地预审与选址意见书。原有由规划部门和国土部门分别审批核发的建设用地批准书和建设用地规划许可证，合并为新的建设用地规划许可证，不再单独颁发建设用地批准书。

图 5 改革后项目立项审批流程

//3.2.2 工程建设许可阶段

改革后，政府职能部门重组，职能配置和审批流程获得一定程度的优化整合。2018年机构改革，住房和城乡建设部城乡规划管理职责，划入自然资源部。同时，公安部指导建设工程消防设计审查的职责划入住房和城乡建设部。审批流程上，由住建部门根据国土空间规划实施消防设计审查。改革前住建、消防分头审批的局面不复存在。

图 6改革后工程建设许可审批流程

//3.2.3工程施工许可阶段

改革前后，工程施工许可阶段未发生变化，由建设单位向住房城乡建设主管部门申请施工许可证。

//3.2.4 竣工验收阶段

改革后，新组建的职能部门合并原有多部门，在审批依据上统合多项可能性冲突标准，原有审批流程获得结构性调整。自然资源部统合原有城乡规划、土地规划审批标准，统一由自然资源部根据国土空间规划行使审批权限。竣工验收从多部门“串联验收、互为前置”转变为“一家牵头、并联审批、限时办结”的审批方式。由住建部门牵头，自然资源、人防、环保等部门统一竣工验收图纸和验收标准，对规划、土地、消防、人防、档案等事项进行限时并联验收，统一出具验收意见，很大程度上提升竣工验收效率。

图 7 改革后竣工验收审批流程

04

结论与启示

作为优化政府职能的传统路径，“大部制”侧重推动组织机构整建制或完整职能模块的整合。“整体性政府”侧重在既有职能部门外部搭建协作机制。两者都试图以不挑战职能版块边界的方式促进政府协作，然而却难以解决部门内部业务流程不顺畅造成的政府职能运作不畅。“政府职能重组+业务流程再造”组合或可成为“第三条道路”。“多规合一”改革揭示了依靠部门合并的大部门改革难以令政府职能获得实质优化。改革初期效果不佳说明不以部门职能重组为前提的业务流程再造，很可能受到部门职能边界的阻隔。改革后，建设工程多个环节审批依据、审批部门数量有所减少，审批依据和流程获得相应整合优化（见表1）。这些变化体现了职能重组与业务流程再造的耦合效应。两者结合更能切实提升行政效率。

表 1 改革前后对比

第一，职能重组为推进业务流程再造提供了可行性前提。业务流程优化无须跨越部门边界，从而获得天然合法性。“多规合一”改革中，自然资源部组建后，建设工程总体上审批环节减少，审批流程精简。立项阶段，原先的“选址意见书”与“用地预审意见”合并，减轻了项目立项难度。用地审批阶段，“建设用地批准书”和“建设用地规划许可证”合并，前置条件数量减少。工程建设许可阶段，取消设计方案审查环节中消防、人防等部门的技术审查，审批事项数量缩减。竣工验收阶段，对一些审核内容相近的项目进行了合并，自然资源部门统一实施管理的内容相近或者属于同一办理阶段的多个验收事项，验收项目数量精简。其次，审批方式得以优化。工程建设许可阶段，将施工图设计文件审批方式从各部门各自审批改为施工图审查机构统一审查，审批机构合一，审批依据统一，进一步压减审批时限。竣工验收阶段，“多规合一”统一了审批依据，使得部门联合审批成为可能，实现从“串联验收、互为前置”到“一家牵头、并联审批、限时办结”的审批方式的转变，审批方式优化、验收效率大大提升。第二，以职能重组为前提的业务流程再造使得职能部门履职规则获得统一。部门职能重组后，部门履职无须挑战职能部门边界，可以在部门内部获得统一。本案例中，新组建的自然资源部门，将原发改部门的主体功能区规划、住建部门的城乡规划、国土部门的国土规划和土地利用规划、环保部门的生态功能区划等空间规划统一整合为国土空间规划，从根本上解决了因规划打架导致的部门审批意见冲突、审批流程不畅等问题，使得审批依据统一，审批意见一致。“土规”“城规”“生态功能规划”等多规合一，解决了原来规划之间互相打架，规划、国土和环保部门审批意见不一，实质性审批部门难以做出最终审批决定的问题。第三，“职能重组+业务流程再造”产生提升协作效率的耦合效应。打破既有部门职能边界，深度重组才能打破大部门内的“小部门”在原有的工作逻辑、部门利益下继续各自为政的格局。“多规合一”改革初期遇到实质阻力的重要原因是部门没有进行职能重组。在原有多部委分立的治理结构下，业务流程再造举步维艰。这一难题在国家组建自然资源部后得以化解。然而，职能重组与业务流程再造相结合才更能产生协作效率提升的耦合效应。直至2019年5月，国家提出“国土空间规划”的概念，将此前存在的多个部门主导的规划统一纳入国土空间规划，在规划制定和实施的业务流程上实现了统一，这才使得多部门协作的建设工程行政审批流程获得显著优化。职能重组和业务流程再造相结合的模式，或可成为优化政府职能、促进部门协作的有效路径。综上，有效推进政府职能重组与业务流程再造需要首先明确治理需求，根据需求整合组织机构的同类职能。具体的重组方式既可能是对既有政府组织机构的整建制整合，也可能是对相关部门部分职能的提取整合。其次，更为重要的是再造业务流程。流程再造不仅包括对部门业务和工作流程的重塑，更包括通过制定修订调整相关规范性文件，统一业务流程的制度性依据，使得重塑的业务流程获得一致的运行基础。职能重组打破既有组织边界和结构；业务流程确立新的组织行为规则，破立并举，才能更好实现政府部门职能协作。（篇幅所限，省略参考文献和注释）

编辑：曾桢

人 大 公 管

中国公共管理教育与研究引领者

欢迎关注

中国人民大学公共管理学院

公众号

进入官网了解更多

http://spap.ruc.edu.cn/

欢迎关注中国人民大学公共管理学院培训中心公众号单位高端培训：010-82500112个人课程研修：010-62516241