近日，我院公共管理系教授诸大建在解放日报客户端上观新闻发表关于上海五大新城的文章，提出五大新城要在城市发展战略、“产城人”融合、轨道交通网络、制度创新和治理四个方面发力。以下为刊发原文。

上海“十四五”规划纲要明确提出，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。其中，“新城发力”指的是打造嘉定、松江、青浦、奉贤和南汇等五个新城。在我看来，“新城发力”是上海21世纪城市发展塑造新空间的战略性课题。对上海来说，新城建设本身不是新事物，有新意的是要在新的高度上发力。那么，什么是新的高度？又该如何发力呢？今天的演讲，我就此谈谈个人的一些思考。

改革开放40多年来，上海城市发展的资源集聚和政策重心是占市域空间六分之一的城市核心部分。最初是外环线以内600多平方公里的中心城区，后来扩展到虹桥、闵行、宝山、川沙等4个片区，由此组成了上海2035城市总体规划划定的占地大约1191平方公里的主城区。周边的长三角城市要跟上海接轨，大城市如南京、杭州，小城市如昆山、嘉善，都是跟上海市中心接轨，不会说与郊区新城接轨。现在建设五个新城，就是要从单一中心城区的向外发力，变为“1个中心+5个新城”的网络化、多中心的向外发力。空间上从原来1000多平方公里中心城市的对外辐射，转变为几千平方公里城市集群的对外辐射。

要谈新城发力的问题，先要明确五个新城的定位。现在对五个新城的定位是独立的综合性节点城市。其实，“独立”和“综合”的定位在2001版上海城市总体规划中已经提出，说的是“建设距中心城一定距离并具有产业、居住、服务文化设施等综合功能的中等规模城市，具有较强的独立性，以达到中心城向外疏解的功能”。当时已经指出，新城与卫星城的区别在于依托母城的紧密程度和相对独立程度，卫星城是母城的一个功能相对单一的单元，而新城强调功能的综合性和相对独立性。从这个角度说，此次提出“新城发力”，关键应该落在“节点”上。节点城市的作用主要不是对内的，而是对外的，因此，节点城市自然要有相当强的独立性和综合性。

新城发力，意味着上海城市空间的发展真正开始从中心城市的极化发展进入到都市圈的抱团发展。节点城市是新城所在发展轴和新城本身竞争力的函数。新城发力，需要不同程度地在上述两个方面强身健体。对于五个新城来说，有的具有发展轴的优势但是需要强化自身的节点城市功能，有的已经具有一定的城市经济功能但是还没有形成对外发力的发展轴，有的在对外发展轴和自身竞争力两个方面都有待强化。

从2001年版上海城市总体规划的11个新城，凝练到目前的5个新城，一个主要考虑是新城要在上海对外的发展轴上发生作用。例如，嘉定主要是在沪宁线上，今后还要在南通方向形成新的发展轴；青浦主要是往湖州方向；松江主要是往杭州方向；奉贤主要是在上海南部的杭州湾方向；南汇今后要有舟山、宁波方向的战略考虑。每一个发展轴上的节点城市都要起到“二传手”、增长极的作用，辐射长三角城市群更广泛的地区。因此，新城的发展战略和城市规划不能只关注自身，而是要做成一个有区域联动谋划的新城市规划。在新城范围内布局产业、交通、教育、医疗、文化、生态等功能，绝对不能“自娱自乐”，一定要想着新城能为近沪城市、长三角城市群甚至更大的范围提供什么样的服务，而不仅仅满足新城自身的人口与发展。

新城本身的竞争力涉及产业、人口、城市的协同和融合。按照相关文件制定的目标，到2025年五个新城常住人口总规模要达到360万左右，新城所在区GDP总量达到1.1万亿，这意味着用占上海建设用地20%的面积，吸纳15%的常住人口，产生大约25%的GDP。数字背后的发展意义，是要把五个新城建设成为“产城人”融合的上海大都市圈的高能级新城市。

在产业方面，五个新城规划发展的产业重点各不相同，需要在上海大都市圈发挥各自不同的对外作用。一个重要的实践问题和理论问题是，五个新城要不要具有某些方面的全球城市功能？传统的全球城市理论认为，以总部形式表现的金融和贸易等功能，一般应该集中在全球城市的中央商务区（CBD）和都会区。但是近年来的全球城市区域理论认为，全球城市的功能应该是贸易、金融、信息技术的综合体，与第四次工业革命相一致，头部产业的空间分布可以发生在更广阔的全球城市区域里。如果这样的发展是大趋势，那么，五个新城就需要在特色功能上有登高一步的战略和谋划，需要在特色制造业之外谋篇布局高端的生产性服务业和生活性服务业。

在人口方面，值得讨论的是新城发展的人口增加主要是来自何处。有人认为，新城人口增量应该来自主城区的分散。但基于过去20年的旧区改造成果，可以说从主城区进入郊区新城的人口已经差不多了。有人认为，新城人口增量来自就地农村人口的城市化。但上海的城市化率较高，这方面的人口进城也已经差不多了。还有人认为，新城人口要增加，就要无条件对外放开。但上海人口进城的总体成本不可能无条件降低，这方面的增长潜力也不会很多。我认为，新城人口增长的来源应该主要来自上海高校和国内其他城市的应届毕业生。新城发力要结合自己的产业发展和布局，吸纳更多的应届毕业生以及有生态相关意义的人口，要研究新城中的大学学科专业与新城产业发展的相容性。

在城市方面，大家都在强调新城发展要把公共服务事业提高到主城区的水平甚至更高，这当然是“产城人”融合的关键问题。但是有人认为提高这方面的能级，就是要将中心城区一些高能级的医疗、教育资源往节点城市转移和输送。对此，我有不同看法。新城刚开始建设的时候当然需要主城区扶持，但如果总是依赖主城区，期望资源空间转移，实际上就是从左边口袋换到右边口袋，导致的后果是上海资源总量的摊薄和稀释，难以增强上海城市的整体竞争力。

五个新城只有把内生性的功能做强了，才能真正发展起来。研究新城发展，当年浦东开发的一个故事或可借鉴。浦东新区开发伊始，有外商问赵启正主任（浦东新区管委会首任主任）一个问题：如果我生病了，在浦东能不能治疗，还是要到黄浦江对岸的浦西去？这个问题具有挑战性，赵启正决定浦东必须建一个自己的三甲医院，应该有先进的医疗设施和高等级人才，现在全国榜上有名的浦东三甲医院东方医院就是这么搞起来的。今天我们讨论新城发力，也应该有这样的设问。

从以上事例可以说明，五个新城的重要挑战是如何培育自己的独立竞争力，这个竞争力不是依赖于主城区的，而是新城通过做增量发展起来的。五个新城要有高明的政策和方法，面向全国、面向国际吸引人口和人才。新城发力的三个关键词是独立、综合、节点，形象地作个概括：如果有一天，新城与主城区之间的潮汐式通勤人口减退了，就可以说是“独立”了；如果新城的人不用到主城区去求学了，生病可以就地解决了，就可以说是“综合”了；如果近沪城市和外围地区的人，找工作、买房子、看病求学乃至休闲娱乐都到新城来了，就可以说是“节点”了。

从空间形态上来说，从中心城区向都市圈的转化，有一个从同心圆空间形态向手掌状空间形态转化的过程。上海从主城区向“1+5”的市域都市圈转化也需要这样。一般来说，中心城区发展形成同心圆状，环城高速路和地铁网络系统起了主要的作用；而从中心城区向都市圈转化，需要用外向化的高速公路和轨道交通形成放射状的空间形态。

中国城市化是以轨道交通网络推动的具有后发优势的新型城市化，轨道交通发展从小到大要形成4个网络：第一个是大城市中心城区的地铁网，第二个是都市圈内的市域或市郊铁路网，第三个是城市群内的城际铁路网，第四个是城市群之间如上海到北京、上海到广州、上海到成都的国家高铁干线网。过去30多年，上海这样的超大城市发展中心城区，交通方式主要基于大力发展地铁网络。但是这种模式再大规模地用来发展新城就有问题了。一方面，地铁线越来越长，降低了地铁作为主城区公共交通方式的效率和效果；另一方面，用地铁来拉动新城发展会影响后者成为独立的节点城市，新城常常因此成为末端而不是交通轴上的节点，结果是新城里的人往中心城跑，中心城里的人不愿到新城去。

如果说过去建设几百公里长度的地铁网络，是上海主城区发展的一次交通变革和驱动力，那么未来大力建设几百公里长的市郊铁路网络，就是上海市域都市圈发展的又一次交通变革和驱动力。有关五个新城发力与市郊铁路网络的关系，可以有三个战略性的思考：一是要加强与国际交通枢纽特别是与虹桥国际枢纽的联系；二是要加强对外与近沪城市的联系，例如上海的西侧建设嘉定—青浦—松江—金山市域线，往北要接通太仓，往南要接通平湖；三是要尽可能使市域铁路在新城有站点，从一开始就从战略上考虑站城融合，围绕站点建设公共交通枢纽引导的城市发展。

“大虹桥”的定位是长三角整个城市群的中央商务区和极中极。“大虹桥”的战略意义在于它是国际和国内双循环的战略链接，具有大交通、大会展、大商务等功能。“大虹桥”的能级是国家级和国际级的，五个新城当然要同它接轨，接受赋能，传递赋能。一个最基本的做法是，通过城际铁路和市域铁路把它们与“大虹桥”连接起来，一头连接国际级的门户枢纽，一头连接都市圈中的江浙近沪城市。作为节点城市，每个新城在交通网络和发展轴线上需要有双向的传导作用，例如嘉定新城要外通太仓，青浦新城要外通吴江，松江新城要外通嘉善，奉贤新城要经金山外通平湖。五个新城与“大虹桥”的关系，要用交通网络等基础设施的链接，引导经济社会等特定功能的扩展和延伸。

五个新城到2035年的目标人口都是100万，意味着在空间上都有上海内环线内100多平方公里的建设用地规模。这就需要打破单中心圈层化发展的思维，形成几个产城融合的多中心空间组团。要尽可能把地铁、市铁、城铁引进来，围绕不同能级的轨道交通站点，建设基于TOD（以公共交通为导向的开发）的站城融合城市组团，从最基本的空间骨架入手解决产城分离、职住分离，实现向产城融合、职住平衡的城市转型。

新城发力需要制度创新和治理发力

最后，我想谈谈新城治理。管制是单一组织自上而下的科层式的管理，而治理则需要正式和非正式组织上下左右的多方合力。讨论五个新城的治理高效问题，我觉得可以在有关区域联动、协同发展的“汪道涵之问”上做一个引申。曾有人解释“汪道涵之问”，说区域发展中每个城市都有自己的机制和活力，但它们彼此之间是同质竞争的关系，结果就会在整体上出现“1+1

上海市域之外的治理高效问题，关键是不同行政区下有活力的城市如何一体化发展，这个问题是长三角一体化发展示范区正在探索的。我这里重点谈一下上海市域内部的治理高效问题，即同一行政区下有隶属性的城市如何有活力和有较强的竞争力。上海的新城建设已有20年，目前的活力不及昆山这样的县级市。这正是上海强调新城发力的一个重要缘由。五个新城要治理高效，关键是要化解影响新城发展的体制机制问题。

在治理高效问题上，非常重要的是市、区两级政府之间的协同——怎样对新城发展的重大战略、重大项目、重大事项简政放权，实行效果与效率相结合的扁平化机制，同时又避免出现一放就乱、摊大饼圈地这样的传统发展模式。这需要系统性的体制安排和创新。在这方面，我们已有一些探索，例如新城要实行与主城区差别化的人口政策就是有含金量的创新。我觉得对于新城的扶持政策，有住房、人才、交通、公共服务、基建等一些具体的安排是重要的，但是这些扶持政策后面的深层含义是体制机制要冲破原来条块分割的、垂直刚性的指挥机制，在以区为主、市区合作的基础上，作出真正对新城发展有推动力的灵活而具有战略性的安排。从这个意义上说，未来新城发展的成功首先应该是制度创新、治理创新的成功。

治理高效需要对新城发力建立高要求的评价标准。我曾经说过，城市特色功能、可持续性品质、城市合作治理是城市发展理论与实践的三个维度，它们可以分别对应高质量发展、高品质生活和高绩效治理。而将“三高”结合起来，就可以理解“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效”这个新城发展24字要求的内在逻辑。

首先是高质量发展与高品质生活要关联。高质量发展对应新城发展的特色功能，特别是对外围区域有带动意义的经济功能；高品质生活对应新城发展的地点质量，包含可就业性、可居住性、可休闲性、可出行性等方面。新城发展要“产业引人”和“城市引人”双管齐下才能成功，两者联结起来就是产城融合的本意。需要强调的是，五个新城都已经有了一定的发展年头，某种程度上说，新城品质提升要适度超前于城市产业发展，才能吸引人口和人才，做大做强。比如说，南汇新城要服务于国际航运、自由贸易等，这是它面向外部的特殊经济功能。但南汇必须要有高的城市生活品质做支撑，如果相关行业的人口和人才不愿意住到新城来，南汇新城就不是一个有吸引力的城市。

其次是高质量发展和高效能治理要关联。城市的独特经济功能需要得到政府之间、政企之间、政社之间合作治理的支撑。研讨五个新城如何做大特色功能，我曾建议每个新城能不能有一个有世界级影响的国有企业总部进驻。比如嘉定，它的主导经济功能是汽车产业和智慧交通，上汽有没有可能把嘉定作为它的总部，既可以带动新城发展，又可以形成有世界影响力的企业节点和网络。此外，也可以让有实力的企业采取政府与社会资本合作的方式参与到城市的建设和运营中来，与政府共同推进新城高质量发展。

最后是高品质生活跟高效能治理的对接。新城发展要有高品质生活，需要大力发展“15分钟生活圈”，让生活在新城的人不用机动化出行，用步行或共享单车的慢行方式，就可以在生活圈内实现80%以上的基本需要。用这样一个15分钟半径，进行生活性“微基建”的基础设施布局，生活就可以宜人了。高品质生活对接高效能治理，就是要让老百姓自下而上地参与到“15分钟生活圈”的规划、建设、运营、管理中来，通过参与实现需求，促进五个新城成为宜居、宜业、宜乐、宜行的人民城市。

原文刊发：《上观新闻》 2021-04-11

教 授 简 介

诸 大 建

同济经管公共管理系教授

同济大学文科资深教授

同济大学可持续发展与管理研究所所长

同济大学上海新城建设研究中心指导委员会委员

同济大学学术委员会副主任

研究领域：可持续发展经济学，城市发展与管理，公共服务与公私合作

编辑：刘蕊