近日，我院公共管理系教授诸大建在《解放日报》下发表文章，围绕产业、人口、城市、治理等关键问题，梳理了自己的思考所得。

同济大学特聘教授、可持续发展与管理研究所所长诸大建，曾作为核心专家参与了“上海2035”规划的编制研究和政策咨询，作为主要专家参与了上海市规划和自然资源局“五个新城”的规划研究和咨询工作。

从介入“五个新城”的研究伊始，诸大建就意识到，“五个新城”建设是上海打造城市空间新格局、在更大的空间体系中寻找“发力突破点”的过程，而在此过程中，“五个新城”能否培育起相对独立的竞争力非常重要。

“五个新城”如何不依赖于主城区，培育起真正属于自己的竞争力？诸大建围绕产业、人口、城市、治理等关键问题，梳理了自己的思考所得。

图为航拍嘉定新城内的嘉定图书馆（视觉中国 图）

优化组合城市基因 建设自立共生的城市

讨论上海“五个新城”的规划与未来发展，我经常强调一个观点，即新城的竞争力不能简单依赖主城区的存量转移，而是要通过做大增量，提升自己的自立性。

为什么要强调这一点？追根溯源，“五个新城”的目标是建设独立的综合性节点城市。既然是“节点”，就意味着新城要在上海对外的发展轴上发挥独立的作用。强调“综合”，指的是新城要从传统卫星城或郊区新城的单一功能，走向独立城市的综合功能。其中的关键问题，就是如何理解和解读新城的独立性。

“独立”不是“孤立”，注重的是新城在主城区的功能溢出和推动之后，能否强化和优化自身基因，真正有能力发展成为城市网络体系中能自立且具有辐射力的城市。

这里引入日本有关地方圈城市从“地方创生1.0”走向“地方创生2.0”的故事也许是有意义的。“地方创生”是日本2014年提出的概念，目的是要讨论相对于东京、大阪、名古屋等大都市过强的吸引力，地方圈城市如何“强身健体”，实现面向2060年的经济社会发展目标。

过往的“地方创生1.0”强调地方圈城市与大都市之间是相互依赖的关系——地方城市依赖大都市发展，通过大都市的发展反哺自己。

后来，2018年，野村俱乐部的研究人员提出“地方创生2.0”的概念，强调地方圈城市与大都市应该是自立共生的关系，应当用自己的城市基因发展具有自立性的城市，这样才能真正把地方圈城市做大做强。横滨的21世纪未来港项目，就是东京圈第一圈层城市中从相互依赖模式走向自立共生模式的一个典型案例，目的是要建设对外对内都有相对独立的联系、可以24小时人流不息的国际城市。

讨论上海“五个新城”的未来发展，我曾做过一个可视化的概括：如果新城到主城区的通勤人员大幅减少，就是“独立”了；新城往主城区求学、求医的人口减少，就是“综合”了；新城对长三角区域腹地城市和近沪城市的人口有吸引力了，就是“节点”了。当然，这些都是表象上的结果。从内在的成因和机理来看，我想强调的是，新城发展的动力，不是简单地对主城区的存量资源进行空间转移，而是要在优化组合城市基因的基础上做大增量，建设有自立性的综合性节点城市。

更进一步而言，建设有内生性和自立性的新城，关键是要提升每一个新城融合发展自身在“产业”“城市”“人口”三大要素上的竞争力。新城的产业发展能否得到城市资源禀赋特别是科技能力的支持？新城的城市发展能否在当地聚齐足够且合适的人力资源、拥有充裕的本地高校智力支撑？新城的就业人口及其家庭能否就地得到医疗、教育、养老、出行等方面高质量的公共服务？新城要真正能够为上海大都市的未来发展发力，上述问题需要得到合宜的回答。

提高“产城融合”竞争力：培育自有科技研发支撑能力

通常人们讲“产城融合”，强调有产业的地方要有城市，有城市的地方要有产业。但是，建设自立共生的城市要讨论更深刻的问题，即产业发展，不管是自下而上长出来，还是自外而内招进来，关键是要得到城市资源禀赋特别是科技研发能力的支撑。

没有这样的支撑，企业的发展就可能出现“跑龙套”“走马灯”的情况，一个时期引进来一批，一个时期又调出去一批，无法形成城市持久且有根的独特竞争力。就当前存在的问题来看，有三种“产城不融合”的情况需要改进——

新城有了初步的特色产业，但是与城市的科技能力不相融。

例如，奉贤新城“一城一名园”的主打产业是包括化妆品、健康食品、生物医药三个门类的东方美谷产业，2020年实现了693亿元的产值，“十四五”期间的目标是要发展成为有上千亿元产值的支柱产业。

但是，从产业与城市融合的角度看，上述产业在当地的发展还存在不足。美谷产业中制造类和生产类的企业占了大多数，研发类、服务类、总部类的企业不多。其根本原因在于，当地与特色产业做大做强有关的科研机构和服务平台在主城区，新城本身缺少对美谷产业深度发展的能力支撑。因此，要使美谷产业真正成为奉贤新城的内生性支柱产业，就要大力引进和培育自己的科技研发支撑能力。这样新城才能发展成为有大作为的自立性城市。

特色产业的布局是制造业在新城，但是其总部位于主城区。

例如，嘉定新城“一城一名园”的主要载体是以上海汽车为主体的汽车制造及其相关产业。但是，由于国有企业上海汽车的总部在主城区，新城产业的发生、发展和起承转合对主城区有着很大的依赖性。

嘉定新城要想建设成为有自立性的新城，一个可行的建议，也许是上海汽车这样的企业把某些方面的总部功能和二级公司的总部放到嘉定新城去，增大嘉定新城在国内外汽车产业价值链中的主导性和话语权。事实上，一些以制造业为主的上海国企单独或者合作起来把总部搬到新城去，与相关的产业融合发展，对“五个新城”发展是非常重要的。

新城发展不具备一定的全球城市经济功能和相关的高端服务业。

传统的全球城市理论一般强调，金融和贸易等功能应该集中在全球城市的中央商务区和都会区进行发展。但是，近年来的全球城市区域理论认为，在数字化革命和信息技术的背景下，与全球城市功能相关的生产性服务业的空间分布，可以发生在更广阔的全球城市区域里。

如果这样的发展是大趋势，那么，上海“五个新城”就需要在特色功能上有登高一步的战略和谋划，需要在特色制造业之外，为高端的生产性服务业和生活性服务业谋篇布局。事实上，像南汇新城这样的航运中心城市，大力发展与航运有关的金融业是必然的。

提高“人产融合”竞争力：吸引人才就地创业、就业

提高人口与产业的融合竞争力，关键是产业发展能否在当地得到足够的人力资源。尤其是高科技的新产业，特别需要得到高技能人才的支撑。

过去，搞开发区建设，重点是发展劳动密集型的制造业，解决办法是大规模低成本从外地招工。如今，随着产业能级提升和劳动力成本提高，继续这样的发展路径已经失去竞争力。何况上海“五个新城”的产业发展方向是人工智能、集成电路、生物医药等有科技创新含量的高端制造业，更不可能沿袭传统的办法，实现人与产的融合。

“五个新城”到2035年的目标是各自发展成为拥有100万人口的大城市，值得讨论的是，这样规模的人口增长的增量将主要来自何处。

有人认为，新城人口增量应该来自主城区的分散。其实，经过过去30年的旧区改造和人口疏散，可以从主城区大规模移入郊区新城的人口已经不多了。

有人认为，新城人口增量可以来自就地农村人口的城市化。但其实，上海的城市化率已经超过90%，这方面的人口无论是“进城”还是“上楼”也已经差不多了。

还有人认为，新城人口要增加，就要无条件对外放开。但事实上，上海人口进城的总体成本不可能无条件降低，这方面的增长潜力不会特别大。

综上所述，我认为，新城人口增长的主要来源应该对准上海高校和国内其他大学的应届毕业生。新城发力要结合自己的产业发展，吸纳更多的应届毕业生以及有生产生活相关意义的人口。由此，不管现在有与无、弱与强，新城一定要对规划建设与新城产业发展相关的大学和专业，有战略性的谋划和布局。随着大学可以源源不断地从全国各地招收学生，通过大学求学期间的互动，可以增加大学生毕业后在新城就业的可能性和成功率。

“五个新城”产业发展的重点大多属于高端制造业，因此，上海一些理工科大学及其专业在新城设立分部具有重要的现实意义，关键是要加强大学与城市之间的互动。

我曾听说上海海事大学的本科毕业生有相当一部分是在南汇新城找到工作的，这是好消息；也听说松江新城的大学毕业生较少在松江就业，是因为一些文科专业与松江新城的产业发展不匹配。

在新城设立大学分部，对解决一些高端人才居住在新城、工作在主城区的分离情况也是有帮助的。我在奉贤新城讲课时，曾听到现在有不少住在奉贤的人已经就地工作，但是也有一些高端人才还是需要每天开车到主城区上下班，原因是他们所从事的金融、咨询、贸易等工作在奉贤没有相适应的企业。

由此可见，新城发展大学，除了要有与新城产业直接相关的学科和专业，还需要有一些与生产性服务业相关的学科和专业，由此发展出一些高端服务业，吸引和解决高端人才就地创业、就业。同济大学外围的环同济知识经济圈从无到有、创造出一些文理结合的设计产业、集聚了一批设计创新人才的事例，也许可以为这方面的探索提供启示。

从“产业引人”到“城市引人”：有风景的地方有新经济

过去，发展工业园区遵循的基本逻辑是“产业引人”——先招商引资、引进企业，然后找工人来就业，等园区发展起来了，再进行二次建设，将园区变成城区。但如今，“五个新城”再循着这条路进行发展，恐怕难有乐观前景。

拥有高技能的工作者不仅关心工作，更关心生活质量，而高技术产业常常是跟着人才走的。华为在青浦西岑投资，营建3万人规模的数字化研发中心，很大程度上是因为那里交通便利、功能完备、居住适宜、环境优美。所谓“有风景、有文化的地方有新经济”，说的就是这种“城市引人”的模式。

人城融合的关键是城市的公共服务与空间品质，是城市建设在空间营造上创造出来的高附加值。高技能工作者不只是城市的生产者和居住者，更是城市文化的消费者。高技能工作者最关心的东西，一是在新城里能否得到合适的教育、医疗、文化等服务，不用往主城区跑；二是居住的小区是否建设15分钟生活圈，提供各种家门口的服务，日常杂事用步行距离即可解决；三是新城的街区有没有娱乐性，有没有可以提供高品质文化消费的所在。有格调的咖啡馆、茶室、书店等文化场所是他们爱去的地方。

在提升城市品质方面，有人认为提高新城公共服务的能级，就是要将中心城区一些高能级的医疗、教育资源往新城转移和输送。确实，新城在刚开始建设的时候，需要有主城区的扶持甚至第一推动，但如果总是依赖主城区，期望资源空间转移“从左边口袋换到右边口袋”，换来换去的后果是上海大都市资源总量的摊薄和稀释，没有从根本上增强整个城市的竞争力。

研究新城发展，我喜欢讲当年浦东开发时的一个故事。浦东新区开发伊始，有外商对时任浦东新区管委会主任赵启正说：“如果我生病了，在浦东能不能得到好的治疗，还是要到黄浦江对岸的浦西去。”这个问题具有挑战性，促使赵启正下定决心，不仅要在浦东搞一个三甲医院，还应该配齐先进的医疗设施和高等级的医护人才。现在列入全国三甲医院100强的浦东新区东方医院就是在这样一个背景下奋力建成的。东方医院后来从国内外引进了众多高层次人才，打造出了一些原本没有的新竞争力。

建设市域都市圈自立性城市 需要治理创新

由“产城融合”“人产融合”“人城融合”组成的三元融合竞争力，加上每个新城都要引入高铁（包括市域铁路、城际铁路、干线铁路等），成为“站城融合”的交通枢纽，概括起来是四个融合。由此可以形成“四高”新城发力模式，即新城要努力形成高能级产业（包括制造业和服务业产业）、高校和科研机构、高品质公共服务（包括三甲医院等）、高铁轨道交通四个方面相匹配的城市竞争力。

需要进一步强调的是，这样一种多元融合竞争力的基底是治理能力。我们要认识到，上海的主城区辖区与都市圈新城需要基于不同的治理逻辑，要在治理能力和治理体系上进行创新。

有关区域联动和协同发展，学术界流传着一个“汪道涵之问”，即区域发展中每个城市都有自己的活力，但如果彼此之间是同质竞争的关系，结果就会在整体上出现“1+1

现在，上海要建设一个跨区域的都市圈，“五个新城”在上海市域范围之内，而吴江、昆山、太仓、嘉善等近沪城市是上海行政区划以外的苏浙城市。引申“汪道涵之问”来研究上海都市圈发展的治理高效问题，需要区分上海市域之外和上海市域内部两个方面。

上海市域之外的治理高效问题，关键是不同行政区下有活力的城市如何一体化发展。这个问题是长三角一体化发展示范区正在探索的。“五个新城”发展是要强调上海市域内部的治理高效问题，即同一行政区下有隶属性的城市，如何有自立性的活力和竞争力。

就后一个问题而言，重要的是市、区两级政府之间怎样建立效果与效率相结合的扁平化机制，促进“五个新城”的自立共生发展，同时又能避免出现一放就乱、摊大饼圈地这样的传统发展模式。由此可见，上海新城发力的深层含义是体制机制要冲破原来条块分割、垂直刚性的指挥机制，在以区为主、市区合作的基础上，做出真正对新城发展有推动力、既灵活有弹性又有整体秩序的安排。

新城发力的目标，是要把上海大都市的空间格局，从原来有市区和郊区之分的16个市辖区，发展成为满足现代化国际大都市建设需要、有结构的“1+5”市域都市圈。其中，“1”是由上海中心城市几个市辖区组成的覆盖1200平方公里左右面积、包括1400万左右人口的主城区，“5”是“五个新城”要各自建设成为用100万核心城市人口带动更大的区域腹地发展的独立性综合节点城市。

其中，最具挑战性的问题在于，主城区的各个市辖区与“五个新城”所在的市辖区应该有不同的城市治理目标和重点。相较而言，主城区方面，需要淡化各个市辖区在空间发展上“各自奋战”“鹤立鸡群”的期望，所有区需要协同发力，为主城区建设成为一个卓越的全球城市核心承载区服务。而新城方面，应当提高空间发展和治理上独特的竞争力，进而在发展轴线和区域腹地上，发挥独立的综合性节点城市作用。

从这个意义上讲，我觉得南汇新城的规划、建设和治理，应该并且可以起到领头羊和探索性的作用，要利用国家要求浦东新区在实现第二个百年目标中成为引领区的重大机遇和法制条件，在新城与上海大都市、新城与主城区、新城与近沪城市关系的治理能力和治理体系上进行整体设计，做出对其他新城甚至全国建设都市圈城市皆有借鉴意义的探索。

来源：《解放日报》 2021-07-19

教 授 简 介

诸 大 建

同济经管公共管理系教授

同济大学文科资深教授

同济大学可持续发展与管理研究所所长

同济大学上海新城建设研究中心指导委员会委员

同济大学学术委员会副主任

研究领域：可持续发展经济学，城市发展与管理，公共服务与公私合作