以良法善治服务教育强国建设

——从学位条例到学位法的回顾与前瞻

秦惠民

摘 要 以良法促进和保障善治，就是要最大限度地体现和发挥法律的价值与功能，有力推进教育治理体系和治理能力的现代化。我国的学位立法，从学位条例引领中国的教育法制建设到崭新面貌的学位法服务教育强国建设，开辟了以法治思维和法治方式推动改革发展和服务教育强国建设的新境界。

关键词 学位法；学位条例；良法善治；教育强国建设

今年4月26日，十四届全国人大常委会第九次会议表决通过《中华人民共和国学位法》（以下简称学位法），自2025年1月1日起施行；自1981年1月1日起施行的《中华人民共和国学位条例》（以下简称学位条例）同时废止。从学位条例引领中国的教育法制建设到崭新面貌的学位法服务教育强国建设，我国的学位立法又一次站上了历史的潮头。

学位条例是新中国第一部教育法律，而且是立法前研究酝酿时间最长的一部教育法律。新中国学位立法的历史，是在党的领导下持续探索、勇于实践，教育立法服务国家发展和人民需要，教育实践与立法研究不断互动并相互促进的历史。

学位立法首开教育法制建设之先河

对学位立法的研究和论证，从上世纪五十年代即已开始。如，1956年6月拟出的《中华人民共和国学位条例（草案）》等11个文件，对学位分级、各级学位的要求以及评审办法等都提出了比较详细的规定草案。此后，1964年4月又拟出了《中华人民共和国学位授予条例（草案）》等。但由于历史的原因，这些立法活动均未能完成立法程序而中断进程。不过，上世纪五六十年代对学位立法有关问题的反复研究论证，为七十年代末八十年代初我国学位立法能够在较短时间内完成立法程序奠定了重要基础。

随着我国改革开放大幕的拉开，建立学位制度成为高等教育发展的迫切需要。从1979年3月开始，由时任教育部部长蒋南翔主持的“学位小组”经过反复调查研究、论证和征求意见，在上世纪五六十年代两次学位制度（草案）的基础上，于1979年12月向全国人大常委会法制工作委员会提出了《中华人民共和国学位条例（草案）》。1980年2月1日，反复修改后的学位条例草案经国务院常务会议讨论通过；1980年2月12日，经第五届全国人大常委会第十三次会议审议通过。由学位小组起草的《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》，经1980年12月国务院学位委员会第一次（扩大）会议审议通过。1981年5月20日，国务院批转了国务院学位委员会的报告和学位条例暂行实施办法。学位条例及其暂行实施办法的颁布实施，使我国高等教育有了法律性制度规范，实现了有法可依，对于规范我国高等教育工作的开展，促进我国高层次人才培养质量的提升，对于高等教育的对外开放和国际交流，发挥了极其重要的作用，提供了基本的制度性依据和保障。

改革开放40多年来，我国的教育事业蓬勃发展，高等教育事业持续进步。我国的法治进程，已经从学位条例颁布之时的恢复法制建设发展到全面依法治国，依法治教格局基本形成，已有教育法律制度体系建构起依法治教的重要基础。

学位立法规范保障了学位与研究生教育的改革发展

学位条例的颁布实施，适应了在改革开放环境下促进和保障我国教育事业在新的起点上迅速恢复和提升的要求；适应了在当时的社会历史背景下出好人才，以经济建设为中心进行现代化建设的需要。学位条例的法律适用，伴随着我国学位工作与研究生教育在新的历史条件下的重新起步、发展和改革进程。学位条例及其配套制度所形成的法制框架和制度体系，为建立我国学位工作制度、促进高层次人才培养和教育科学事业快速发展、推动社会主义现代化建设做出了独特贡献。

学位条例通过明确学士、硕士、博士三级学位制度，规范了我国普通高等教育的学历层次；通过规定学位授予的国家授权制度，规范了学位授予的主体及其资格获得和程序；通过规定学位申请者及其学术水平，规范了申请学位的资格和条件；通过规定学位授予主体的学位评定委员会和学位论文答辩委员会，规范了学位申请的审查程序及其组织形式。条例规定国务院设立学位委员会，负责领导全国学位授予工作，赋予国务院学位委员会以法律授权的行政主体地位，并使之获得一种非列举式的概括性权力，即为实施学位条例而对全国学位授予工作进行统筹协调、规划布局和授权管理的一种法定职责与权力，使之能够通过不断充实实施学位条例的法律配套制度，完善学位法体系，维护学位法秩序，并运用政策手段和工具推进学位管理工作的发展和改革。这种授权形式适应了中国改革开放环境下的急剧变革和大踏步发展，一定程度地弥补了在具体工作中法律规范的不足，解决了立法的有限性与实践的丰富性之间的矛盾。

学位条例的内容和规范，基于当时人们的认识水平和实践水平。正如马克思所指出的：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”学位条例及其配套制度产生于当时的社会历史背景和教育实践，在当时无疑是适应需要并具有前瞻性的。对良法的判断是一个实践的、历史的范畴。良法的针对性就是改革发展中的迫切需要以及对未来发展的超前预期。

经过40多年的发展，我国学位工作改革不断推进，学位授予程序不断规范，学位管理体制不断健全，学位制度体系不断完善，发展和改革持续进步。在学位类型上，为适应经济社会发展对高层次创新型应用型人才的需求，进行了硕士和博士两级专业学位的改革试点工作，强调所培养人才在专业领域的实践创新能力和职业胜任能力，对专业学位获得者在专业知识、技术、能力等方面提出更高要求，成为区别于教学科研型人才的不同类型的专业型领军人才，能够独立地解决复杂的实践问题。在学位管理体制上，进行了设立省级学位委员会的下放权力改革试点，在保持全国规划原则统一的基础上，根据不同地区教育历史和发展水平的不平衡状况，发挥中央和地方两方面的积极性，使地方能够根据区域经济社会发展实际，规划本地区学科点布局。在学位授权体制上，适应从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》即已开始的扩大高校办学自主权改革，开展了高等学校自主增设学位授予点的改革试点，既是进一步激发高校自主办学活力、提高其适应经济社会发展能力的需要，又是适应政府职能转变、简政放权的体现。

这些重大改革，在学位条例中没有法律性表述和相应制度设计，需要进行新的学位立法，以对改革发展实践中的这些改革举措提供法律支持和保障。有关学位纠纷的司法实践和影响性案件，在有力地推动着学位授予程序的合理性和规范化发展的同时，也在呼唤着学位条例具体规范的修订。已有的学位立法面临两方面的挑战：其一，学位条例的实在法规范已难以适应学位工作和研究生教育的改革和发展，法律制度的修订势在必行；其二，我国社会法治理念和法治环境的发展进步，亦使得学位条例的修订迫在眉睫。

学位条例已成为在已有的教育法律中施行时间最长、法律适用最为具体、涉及具体的法律纠纷最多、司法实践中修订法律呼声最高的一部法律。学位条例的修订从1997年正式列入国家教委上报全国人大常委会审批的立法项目启动，至今已经27年。全国人大常委会仅在2004年针对学位条例第九条第二款关于学位评定委员会组成人员的审批程序进行了一次修改。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把中国特色社会主义法治体系建设作为全面依法治国的总抓手，做出了全面推进依法治国的战略部署。在此基础上，党的十八届四中全会提出了良法善治的理念，提出“良法是善治的基础”。党的十九大进一步明确“要以良法促进发展，保障善治”，强调运用法治思维和法治方式推动改革，标志着改革进入法治化的新阶段。2018年，十三届全国人大常委会正式将学位条例的修订列入立法规划。教育部于2021年11月将《中华人民共和国学位法草案（送审稿）》提请国务院审议。2023年6月，国务院第8次常务会议讨论并原则通过草案，2023年7月提请全国人大常委会审议。十四届全国人大常委会分别于2023年8月、2024年4月两次审议学位法草案，并于2024年4月26日第九次会议表决通过。学位条例施行40多年后修改成学位法，是教育法律中修订研究和论证时间最长的一部。

以良法善治推动改革发展和服务教育强国建设

习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上指出：“我们必须把依法治国摆在更加突出的位置，把党和国家工作纳入法治化轨道。坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。”从建设中国特色社会主义“法律体系”到建设中国特色社会主义“法治体系”，是一个从“法制”走向“法治”的进程，又是一个以制定良法促进善治的过程。

坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，党的领导是中国特色社会主义法治之魂。我国1954年宪法规定“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利”。公民受教育权利的实现，通过国家给付来保障，离不开政府的积极作为，以高质量发展教育事业，不断提高教育水平，提供公平和有质量的教育。从教育立法进程来看，在党的领导下，教育立法从服务国家发展和人民需要出发一路走来，强调受教育权利的保障必须以国家发展教育事业为前提和基础。从立法顺序上看，先有学位条例、义务教育法、教师法，然后才有教育法、职业教育法、高等教育法、民办教育促进法、家庭教育法，体现出中国教育法治建设之路演进历程中历史与逻辑的统一。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。在关于这个《决定》的说明中，习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”学位法较之学位条例，不仅作为法律的名称符合我国立法法的规范，更是一部基于四十几年丰富实践，以新的理念、内容、方法、技术和形态组织起来的适应新时代新发展阶段要求的法律，同时具有面向未来的开放性和前瞻性，为未来的改革发展留有制度空间并提供法律基础。从学位条例到学位法，立法质量有了很大提高。中国的教育法制建设正在从有法向良法迈进。习近平总书记在2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上提出：“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”有关教育法典的编纂，已经列入全国人大常委会立法规划，对教育法典编纂的研究工作已经启动。有关教育法典编纂的研究，势必极大地推动我国的教育法制建设。习近平总书记指出：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。以良法促进和保障善治，必将有力地推进教育治理体系和治理能力现代化的进程。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视教育强国建设，特别强调建设教育强国是全面建成社会主义现代化强国的战略先导，是实现高水平科技自立自强的重要支撑，是促进全体人民共同富裕的有效途径，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础工程。同时提出，要更加注重运用法治思维和法治方式推动教育改革发展，加强教育法律法规体系建设，完善行政执法体制机制，大力推行依法行政、依法办学、依法执教，为实现教育现代化提供法治保障。以良法促进善治，积极推进教育法治建设，为建设教育强国提供法治保障，是依法治国、依法治教的必然选择，是贯彻落实习近平法治思想和有关教育重要论述的具体实践。

学位法较之学位条例，从20条修改为7章45条，除总则和附则外，对学位工作体制、学位授予资格、学位授予条件、学位授予程序、学位质量保障分章规定，所涉及事项系统完整、逻辑清晰。在总则中明确了规范学位授予工作，保护学位申请人合法权益，保障学位质量的立法宗旨，明确了落实立德树人根本任务、促进创新发展；适应改革和发展，明确了我国实行“三级两类”学位体系，并在学位授予条件上增加了“学术水平或者专业水平”“学术学位申请人应当具有独立从事学术研究工作的能力，专业学位申请人应当具有独立承担专业实践工作的能力”“完成学术研究训练或者专业实践训练，通过学位论文答辩或者规定的实践成果答辩”等相应的表述；在学位工作体制上，明确了设立省级学位委员会的分权原则，同时明确了国务院教育行政部门负责全国学位管理有关工作，省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门负责本行政区域学位管理有关工作，进一步理顺工作体制，为学位工作的开展明确管理体制和组织保障；规定国务院学位委员会设立专家组，负责学位评审评估、质量监督、研究咨询等工作，在制度设计上明确区分了行政权力与学术权力；在学位授予资格上，确认学位授予单位自主增设学位授予点的扩大自主权改革；为保障学位质量，明确了对研究生及其指导教师的要求和规定。学位法规定，学位授予单位应当为研究生配备品行良好、具有较高学术水平或者较强实践能力的教师、科研人员或者专业人员担任指导教师，建立遴选、考核、监督和动态调整机制。这项规定不仅着眼于保障学位质量，同时为推进职普融通、产教融合、科教融汇，提供了指导教师来源多样化的法律依据。为保护学位申请人的合法权益，有效化解学位争议，学位法不仅细化了学位授予程序，同时规定了学术复核程序和学校申诉委员会制度，从而进一步明确和彰显了程序公正和保护学位申请人合法权益的法律原则。

实施法律、适用法律是一个以良法促进善治的过程。良法促进善治，就是要最大限度地发挥法律的引导功能、规范功能、保障功能和评价功能。学位法的实施，要贯彻落实法律对学位工作的基本要求，坚持中国共产党的领导，全面贯彻国家的教育方针，践行社会主义核心价值观，落实立德树人根本任务，遵循教育规律，促进创新发展，提高人才自主培养质量；要以促进经济社会发展、科技进步为核心目标，通过优化学科结构，加强基础学科、新兴学科、交叉学科等学科建设，使学位工作更好地服务国家战略；要根据国家重大需求和经济发展、科技创新、文化传承、维护人民群众生命健康的需要，优化学位授予点设置和布局；要结合各单位学术评价标准，坚持科学的评价导向，在充分听取有关方面意见的基础上，制定各学科、专业的学位授予具体标准；要建立各学位授予单位学位质量保障制度，加强招生、培养、学位授予等全过程质量管理，及时公开相关信息，接受社会监督，切实保证授予学位的质量；要立足培养高层次创新人才，加强博士学位授予点建设，加大对博士研究生的培养、管理和支持力度；要适应科技创新和产业演进对各种类型人才的差异化需求和变化，有效推进学术学位和专业学位研究生教育的分类发展、分类培养、分类评价，从而更好地满足社会实际需求，服务国家发展战略，为发展新质生产力、推动高质量发展提供人才支撑、积累丰富优质的人力资源；要通过规范学位授予工作，保障学位申请人的各项合法权益和学位质量，培养能够担当民族复兴大任的时代新人，助力建设教育、科技、人才强国，服务全面建设社会主义现代化国家宏伟蓝图。

学位法较之学位条例，从理念上看，对法律价值与功能的认识不断深化，实现了从需要法律制度向推进良法善治的转变，增强了法律的规范功能、保障功能、调整功能、指引功能和评价功能，对于我国学位与研究生教育实现高质量发展和“重大改革于法有据”、以法治思维和法治方式推动改革发展和服务教育强国建设开辟了新境界，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

[本文为2023年教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“教育强国内涵、特征与建设路径研究”（项目编号：23JZD044）的阶段性成果]

【作者单位：北京外国语大学】

（原载2024年第10期《中国高等教育》杂志）

编辑：梁萍