完善科技领军人才分类支持政策建议

—基于7个发达省市22项政策的文本分析

论文作者

郝玉明1

张雅臻2

1. 中国人事科学研究院

2. 北京林业大学经济管理学院

摘要

科技领军人才是实现创新驱动发展战略重要人才资源，研究制定分类支持政策对加强科技领军人才队伍建设并保障实现社会主义现代化远景目标具有重要意义。本研究采用质 性研究的开放式编码、关联式编码、选择式编码方法对 7个发达省市 22 项政策进行文本分析，将科技领军人才支持政策概括为生活保障类、事业支持类和资金支持类共三大类 10 个子项政策。基于此，分层分类提出了完善科技领军人才支持政策建议，包括完善制定投融资等资金性支持政策、个体生活保障性支持政策、人才核心团队支持政策、人才内部培养支持 政策及人才引进中介支持政策等。

#1

引言

习近平总书记指出:“我国要建设世界科技强国，关键是要建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新人才队伍”[1]，党的十九大报告提出，“要培养 造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水 平创新团队”[2]。党的十九届五中全会进一步强调“要强化国家战略科技力量， 提升企业技术创新能力，激发人才创新活力，完善科技创新体制机制”。科技领军人才是实现科技创新的第一资源，是实现国民经济和社会发展第十四个五年规 划和二〇三五年远景目标的重要组织保障和人才保障。加强科技领军人才队伍建 设，需要不断完善科技创新体制机制，在分类评价基础上制定更为科学的分类支 持政策。研究制定科技领军人才分类支持政策，有利于促进完善科技领军人才引 进和培养机制，有利于激发和调动科技领军人才创新创业活力，对实现我国建设 世界科技强国目标、深入实施创新驱动发展战略意义重大。

本研究选取江苏、浙江、广东、上海、北京、天津和重庆市 7 个发达省市， 对其近十年来制定且正在实施中的科技领军人才政策进行收集和甄选，共选取了22 项有代表性的科技领军人才支持政策文本，按照质性研究进行文本分析的基 本范式，依次进行开放式编码、关联式编码和选择式编码三级编码分析，对科技 领军人才支持政策展开分类研究，构建了科技领军人才分类支持政策体系，并提 出相关建议。

#2

文献综述

关于科技领军人才政策研究现状，本文主要从科技领军人才支持政策建议、 人才政策效能评估、跨区域人才比较研究三个视角进行了回顾。

对科技领军人才支持政策的研究，主要侧重在对现行的支持政策的问题和支 持政策普遍做法与规律进行总结分析。张丽霞对全国各省、市、自治区高层次人 才引进相关资金补助政策进行了分析比较，按待遇水平特点划分为四个档次，提 出了高层次人才引进的资金补助存在过分注重物质激励、东中西部地区补助水平 差异较大、政府责任定位模糊和过分关注已有成就人才的引进的问题[3]。娄伟对 我国高层次科技人才激励政策进行分析，发现我国高层次科技人才激励政策体系 的不足之处主要表现在物质激励政策没有充分体现公平原则、发展激励政策存在 多方面缺失、体系不完善、缺乏稳定性、手法相对单一等[4]。顾承卫从科研资助、 薪酬个税、创业扶持、住房补贴几个方面分析了我国地方引进海外人才政策的差 异，并提出了相关建议[5]。黄怡淳在对北上广深四市人才政策进行对比分析，概 括提出了从资金、环境、机会三个方面进行支持的普遍做法[6]。

人才政策效能评估主要是对具体人才政策效能进行评价，分析人才政策存在 的问题，并提出有针对性地建议。李锡元等从人才政策投入产出和效果持久度两 个方面评估了武汉东湖新技术开发区的人才政策效能，发现其高新人才政策存在 人才吸引政策特色不鲜明、政策缺乏系统性、融资激励政策体系不健全等问题[7]。芮国强等对常州市人才政策效能开展定量评价与分析，发现人才政策的差异性不 足、协调性不够、均衡性不高、时效性不强是阻碍我国地方政府人才政策效能提 升的关键因素[8]。科技人才政策中出现的吸引政策特色不鲜明、部分支持政策体 系不健全等问题，对进一步系统梳理科技人才支持政策、制定分类支持政策体系 提出了需求。

跨区域人才比较研究对不同地区的人才政策的异同进行分析。鞠炜等对京沪 浙粤苏五地人才政策进行比较分析，发现在人才激励政策方面，各地资金激励政策共性较多，福利性政策差异比发展性政策差异大[9]。陈敬明等对京津冀科技创 新激励政策进行比较后发现区域性示范基地对于人才吸引、科技创新扶持发挥了 重要作用[10]。可见，各地人才支持政策在资金支持政策存在共性特征，为科技创 新人才事业发展提供基地平台具有激励作用。综上所述，国内对于科技领军人才政策从不同视角进行了研究探索，但总体 上对于人才支持政策的研究，特别是人才分类支持政策体系的构建仍然薄弱。因 此，对发达省份的科技领军人才支持政策进行系统总结归纳、分类整理，研究构 建科技领军人才分类支持政策体系，并提出对策建议，既可推进这一领域的理论 研究，也可为后续制定更加完善的科技领军人才支持政策提供参考借鉴。

#3

研究设计

（一）样本选取

为构建科技领军人才分类支持政策体系，保证政策样本的代表性和有效性， 本研究采取分层抽样的方法，在全国范围内选取 7 个经济发达省级行政单位及其 所辖的 6 个副省级市（含苏州市①）作为人才政策样本来源。7 个经济发达省级 行政单位包括江苏、浙江、广东 3 个省和北京、上海、重庆、天津 4 个直辖市；依照科技发展与人才储备水平，每个经济发达省又分别选择了 2 个具有代表性的 重点城市，江苏省选取南京市和苏州市，浙江省选取了杭州市和宁波市，广东省 选取了广州市和深圳市。在具体政策选取上，分为两步进行筛选：首先将科技创新领域与高层次人才 政策统一纳入样本范畴，以确保政策样本的全面完整；然后聚焦科技领军人才政 策领域和政策适用的对象群体范围和层次，重点筛选科技创新创业领域和高端领 军人才群体政策。基于科技领军人才具体内涵，以“科技领军人才”、“科技人才”、“高层次人 才”等关键词对重点省市人才政策进行检索，初步获得 24 项科技领军人才政策；对政策内容进行逐一阅读筛选后，剔除其中已废止、重复度高、不含人才支持内 容的政策，最终筛选出 22 项代表性强的科技领军人才支持政策。具体样本政策清单如表 1 所示。

（二）研究方法

本研究对政策文件中所涉及的科技领军人才支持政策文本内容进行归类筛 选与三级编码，抽取关键主题与普适性指标，提炼核心支持政策要素。编码方法参考扎根理论中对于文本分析方法，依次采取开放式编码、关联式编码（主轴编 码）以及选择式编码对相关文本进行量化梳理、抽象与总结。

基于此，本研究依照 7 个基本步骤展开:（1）圈定研究对象，明确政策来源；（2）基于政府平台等官方渠道，获取当前正在落实的人才政策文本，并依据科 技领军人才概念定义进行政策筛选；（3）选取代表性政策，进行初步开放式编码；（4）依据开放式编码结果，进行关联式编码；（5）进一步整合，进行必要的资 料补充，提炼关键概念，开展选择式编码；（6）针对编码结果，对政策文本进行 量化统计分析；（7）对关键结果结合已有文献与政策情况，得出相应结论，提出 建议。具体来说本研究的基本流程如图 1 所示。

（三）人才政策编码分析

本研究采用质性研究的量化分析方法，采用开放式编码、关联式编码、选择 式编码方式对 7 个发达省市 22 项政策进行文本分析。共得到初次编码 81 个，从 81 个编码归纳出 24 个开放式编码，进一步合并概念与类属，抽象出科技领军人 才支持政策的 10 个关联式编码。表 2 展示了从政策原文到开放式编码与选择式 编码的分析逻辑，仅以关联式编码“奖励补助”政策选项为例。

在 10 个关联式编码基础上，抽象提炼出选择式编码 3 个。表 3 展示了从开 放式编码到选择式编码过程及汇总结果，其中各编码的频次表示其在政策原文中 的提及次数。

通过将上述编码结果再次应用于各项人才政策样本进行验证，证明该编码方 式可以完全涵盖样本政策文本内容，具有跨样本的稳定性与一致性。最后，基于 三级编码将科技领军人才支持政策分为生活保障政策、事业支持政策和资金支持 政策三类。

#4

研究结论及政策建议

通过上述研究发现，科技领军人才支持政策可概括为为生活保障、事业支持 以及资金支持三大类 10 个子项政策；引入不同对象群体，可分为针对企业及个 人事业支持政策、针对个人及团队生活保障政策以及针对引才企业及中介机构引 才渠道扶持政策。构建科技领军人才支持政策框架体系，并据此研究提出完善科 技领军人才分类支持政策建议，对进一步促进科技领军人才管理体制机制改革， 加强科技领军人才队伍建设具有重要参考借鉴作用。

（一）科技领军人才分类支持政策框架

按照不同支持对象，可将科技领军人才支持政策分为：针对引才企业及中介 机构的引才渠道扶持政策、针对企业及个人的事业支持政策和针对个人及团队的 生活保障政策。针对引才企业及中介机构进行引才渠道扶持一般采取引才补贴政 策；针对企业及个人事业进行支持一般采用科研经费资助、投融资支持、身份认 可、持续培养、税收补助、团队支持、联络沟通等政策；针对个人及团队生活保 障一般采用生活补助、社会保障、住房保障、家属安置、联络沟通政策。按不同 支持对象划分支持政策如表 4 所示

科技领军人才分类支持政策从框架体系上可分为生活保障政策、事业支持政 策、资金支持政策三类，包括社会保障、住房保障、家属安置、投融资支持、身 份认可、持续培养、税收补助、团队支持、联络沟通和奖励补助①十项政策。

1.生活保障类政策

生活保障类政策主要包括社会保障、住房保障、家属安置三项具体政策。其 中，社会保障政策主要集中在医疗保健、签证办理、落户办理和社会保险等方面， 包括：①建立领军人才年度体检和定期疗、休养制度；②领军人才可参加各类社 会保险，用人单位在此基础上可为其购买商业补充保险；③协助办理人才落户， 帮助外籍专家办理长期居留证件等。住房保障政策主要包括发放购房补贴和直接 提供住房两种方式。家属安置政策主要包括子女入学及配偶就业两项。子女入学 一般要求教育部门优先为其协调办理入学手续，提供学杂费减免及加分投档等优 惠政策；配偶就业方面，一般要求用人单位为科技领军人才配偶妥善安排工作， 暂时无法安排的，以适当方式为其发放生活补贴。

2.事业支持类政策

事业支持类政策主要包括投融资支持、身份认可、持续培养、税收补助、团队支持、联络沟通六项具体政策。其中，投融资支持政策主要包括向企业提供投 融资服务和向企业推荐融资项目或投资基金这两种方式。身份认可政策主要包括 优先推荐其在其他学术组织或政府机构任职和建立对领军人才的专业技术职称 评定的绿色通道这两种方式。持续培养政策主要包括：①优先推荐申报各类人才 计划和评审项目；②为人才建立导师团，对其进行精细化培养；③提供人才层级 升级奖励。税收补助政策主要包括对领军人才个人所得税的补助及对领军人才创 办的企业的税收返还或补助两种类型。团队支持政策主要包括配合现有团队成员 的调动安置和帮助组建团队两种。前者为组织人事部门对跨地域、行业、部门调 动的团队成员提供聘用手续的办理、工资报酬的支付、工作和生活条件的准备等 方面的支持；后者是指优先支持科技创新创业人才建设高水平创新团队，帮助引 进培养急需骨干人才。联络沟通政策主要包括建立多层面的领军人才联系制度和 将领军人才纳入人才主管部门专家联系范围两种。前者是指建立领导干部联系高 层次人才工作制度，畅通人才建言献策、参政议政渠道；后者为纳入人才主管部 门直接掌握联系的高级专家范围，加强跟踪培养与服务。

3.资金支持类政策

资金支持类政策主要是指各项奖励补助，主要包括科研经费补助、生活补助、 引才补助三项具体政策。其中，奖励补助政策在资助周期上可分为一次性资助和 持续性资助，按照支持对象的不同又可分为对人才和企业的科研经费资助、个人 生活补助和对引才渠道的引才补贴三类。

（二）科技领军人才分类支持政策建议

基于上述政策分类，遵循“符合产业发展需要、分类评价分类支持、人才个 体与企业组织协同支持、事业发展与生活保障协同支持”的指导原则，兼顾科技 领军人才引进与培养两个层面，区分科技领军人才所在企业、人才个体及其核心 团队、引才中介机构等不同群体类别，提出以下分层分类制定科技领军人才支持 政策建议：

1.完善制定科技领军人才投融资等资金性支持政策

科技领军人才创办科技创新企业或在其创业初期，面临长期的大量的前期技 术研发、设备以及办公场所等投入，急需投融资政策支持。在制定科技领军人才 支持政策时，应充分考虑其企业和事业发展对资金的需求，制定相应的投融资支持政策。推动设立风险投资、产业投资基金，开展针对重点产业、重点企业和重 点项目的定向投资支持；加大对银行、保险及非银金融机构等工作协调力度，通过“人才投”“人才贷”“人才保”“人才险”等多种形式，有效解决科技领军人 才的投融资需求问题。在制定投融资支持、直接科研经费补助政策同时，还应创 新或突破现行的税收政策，对于纳入支持范围的科技领军人才创办的企业缴纳的 较大份额的企业增值税进项税、企业所得税等税负给与返还或减免，以支持科技 领军人才企业发展。

2.完善科技领军人才个体生活保障性支持政策

针对科技领军人才个体面临的生活保障需求，应进一步完善制定生活保障性 支持政策。首先，继续加大常规性资金奖励支持力度，针对不同类别、不同层次 人才设置更加具有激励作用的人才奖项、人才工程，并从充分体现科技领军人才 专用性人力资本价值视角加大资金奖励和支持力度；其次，不断完善优化生活保 障性支持政策，进一步明确办理落户、缴纳社保、住房保障、家属安置、出入境 备案审批、职称评审“绿色通道”等政策条件要求、主管部门及办理流程，加大 对各项政策解读宣传和培训力度，提高政策知晓度、透明度和工作便捷性；第三， 实行个人所得税减免优惠政策。对于科技领军人才这一高端人才群体承担的相对 较高的个人所得税税负，参照粤港澳大湾区、海南自由贸易港等税收优惠政策， 进行适当减免或降低征收比例，或者通过政府财政补助等灵活的形式，扩大个人 所得税优惠政策覆盖到科技领军人才群体，使这一高层次人才群体获得更多的政 策红利，有效发挥人才支持政策激励保障功能。

3.完善制定科技领军人才核心团队支持政策

科技领军人才要更好发挥作用离不开核心团队支持，因此对科技领军人才制 定支持政策，就应将制定对核心团队支持政策置于同等重要地位，同步制定科技 领军人才及其团队的支持政策，或将对科技领军人才的支持政策延伸覆盖到其核 心团队成员。一是制定核心团队人才引进支持政策。对其引进接收海外人才和本 土高学历人才制定优惠政策，畅通人才引进渠道，简化人才引进办理程序和流程， 给予符合条件要求的人才优先落户、提供人才公寓等优先待遇，对引进接收的“名 校优生”按照专业紧缺程度和人才学历等层次标准发放一次性生活补贴；二是制定急需紧缺专业领域人才专项培养支持政策。对符合产业领域和企业发展急需的、紧缺专业人才，向人才培养上游延伸，采取“校企联合培养”模式，鼓励企业家 到目标领域高校兼职客座教授和高校教师到企业兼职企业导师，促进项目合作和 人才培养，并鼓励优秀在读研究生进企业兼职实习并发放实习补助。

4.完善制定科技领军人才内部培养支持政策

打造科技领军人才队伍，既要依靠引进，还要依靠培养。要对在本土和本企 业内部培养造就的科技领军人才，加大培养支持力度。统筹协调产学研多部门搭 建一体化人才培养、技术研发与成果转化平台，政府牵头组建重点产业和专业领 域培训学院，针对重点产业领域急需紧缺高层次专业技术人才，设立专业人才培 训项目，开展专业人才奖项评选，配套专项工作经费，用于支付人才培训、人才 引进、人才奖励等费用，针对重点产业领域可探索实行“一业一策”。制定完善 企业内部高层次科技领军人才分配政策，通过制定科学合理的高层次人才薪酬分 配政策，激励培养并造就一批符合重点产业领域和企业发展需要的高层次科技领 军人才队伍。要研究制定科技成果转化与成果分享、股权等薪酬收入分配、个人 所得税税收补助或返还等针对性薪酬激励政策，对重点企业和重点人才可探索实 行“一企一策”、“一人一策”。

5.完善科技领军人才引进中介支持政策

打造具有国际领先水平的科技领军人才队伍，需要充分调动和发挥相关引才 中介和企业组织引才积极性，需要完善制定人才引进中介支持政策。进一步加大 海外高层次科技领军人才引进支持力度，充分发挥校友会、行业协会、猎头公司 等引才中介机构和业内同行专家引荐作用，拓展引才渠道，建立引才联通机制， 制定鼓励和支持人才中介、业内同行专家搜寻人才、联系人才工作激励机制，参照国际猎头服务收费标准制定引才补贴政策。此外，还要打通各产业主管部门之间的政策壁垒，完善制定科技领军人才系 统性支持政策。要从注重支持科技领军人才创新创业、技术成果转化等企业和事 业发展视角，贯彻中央关于改善营商环境的指示精神，统揽人事、财政、产业、 科技、教育、建设及公安、交通等多部门主管的各项政策措施，研究制定更加有 利于科技领军人才创业、成果转化和人才价值实现的系统性支持政策。

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文章来源：

《行政管理改革》

2021年06月