中國社會科學院大學教授觀點 | 張盈華：我國個人養老金制度理念、設計和運行的若幹問題辨析

張盈華

中國社會科學院大學政府管理學院副教授、中國社會科學院社會發展戰略研究院副研究員，中國社科院世界社保研究中心執行研究員，中國老年學和老年醫學學會老齡金融分會理事。

一、引言

20世紀90年代初以來，我國相繼建立基本養老保險、企業補充養老保險、個人自願參加的商業養老保險、企業年金、職業年金等制度，實施稅收遞延型個人商業養老保險試點，多層次、多支柱養老保險體系的框架基本成型，但發展不均衡。為了推進多層次、多支柱養老保險體系建設，2022年11月我國啟動個人養老金制度試點，在36個城市及地區先行實施。作為養老保險體系的“第三支柱”，個人養老金被寄予厚望。2022年12月末，試點剛滿一個月就有1954萬人開立賬戶，到2023年5月下旬，開戶數增至3744萬戶，同年6月底達到4030萬戶，不到一年時間，個人養老金參與人數已超過企業年金參與職工總數。但是，暴露的問題也較突出，表現為“三多三少”，即制度覆蓋人群多但享受優惠政策人數少，個人養老金開戶數多但實繳戶數少，參與人員對稅優期盼多但繳存金額少。

已有研究大緻從以下三個方面指出我國個人養老金制度的問題，并提出完善建議：第一，指出個人養老金融素養不高的問題，提出加強宣傳引導，增強個人對老齡化、養老金體系的認識和養老儲備的意識，由國家、金融機構、用工單位和個體等多方聯動，提升養老金融認知。第二，指出稅優政策有待精細化的問題，提出建立激勵相容的個人所得稅制度，增加對高收入群體的激勵，采取EET與TEE相結合的稅優方式，吸引更多人加入個人養老金，打通第二、三支柱壁壘，統籌稅收優惠政策，實現第二、三支柱的稅優連通、資金連通、信息連通，促進養老金資産的統一管理。第三，提出綜合治理和制度創新思路，通過設置差異稅率、提高投資收益率、提供流動性機會等機制設計，吸引不同人群參與，鼓勵那些無法建立企業年金的雇主通過匹配繳費，為雇員補充養老保障，将住房公積金與個人養老金整合為個人公積金賬戶，建立綜合性個人賬戶，融彙抵禦各類風險的積累性資産，在滿足資金流動性需求的同時，增加養老财富儲備。

以上這些研究的觀點和結論有理可據，但系統性不足。在我國個人養老金制度的建設與探索中，無論是制度理念、功能定位，還是制度内容、管理運營，仍存在不少偏誤。本文拟從理念認知、制度設計、管理運行等三個方面，分析我國個人養老金制度建設與探索中的若幹誤區，針對個人養老金發展的認知桎梏和行動羁絆，分解辨析，提出建議。

二、制度理念問題

（一）個人養老金定位是“層次”還是“支柱”？

個人養老金與企（職）業年金都屬于私人養老金領域，既有層次疊加、累進待遇的功能，也有支柱共擔、充實覆蓋的使命。由于層次劃界的誤區，個人養老金為少部分群體實現了待遇疊加，但作為養老保險體系的“支柱”作用未得到充分發揮，多層次、多支柱養老保險體系“跛行”的問題仍未解決。

我國從20世紀90年代初開始搭建多層次養老保險體系。1991年6月，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，确定逐步建立基本養老保險與企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的制度，這是我國多層次、多支柱養老保險體系的雛形。1993年，十四屆三中全會決議明确要建立多層次社會保障，雖然未提及“多層次養老保險”的概念，但地方上已有實踐，建立了企業補充養老保險與個人儲蓄性養老保險挂鈎繳費機制。1994年，世界銀行發布《防止老齡危機——保護老年人及促進增長的政策》報告，提出了養老保障的三支柱框架，1997年世界銀行發布《中國養老保險體制改革》，所提及的三層次養老保險體系意見被中國政府采納。

三十多年來，盡管我國多層次、多支柱養老保險體系發展不均衡，但以企（職）業年金和個人儲蓄性補充養老保險（以下簡稱“個人養老保險”）為主體的私人養老金制度地位逐漸提升。1996年《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目标綱要的報告》提出，“積極發展商業保險，發揮其對社會保障的補充作用”，此後在2001年、2006年、2011年的曆次五年規劃綱要中，依次提出“鼓勵有條件的用人單位為職工建立企業年金和補充醫療保險，同時發揮商業保險對社會保障體系的補充作用”“鼓勵有條件的企業建立補充保險” “發揮商業保險補充性作用”；2016年五年規劃綱要的提法是“構建包括職業年金、企業年金和商業保險的多層次養老保險體系，持續擴大覆蓋面”，首次明确企（職）業年金和個人養老保險是多層次養老保險體系的“重要構成”；2021年五年規劃綱要提出“發展多層次、多支柱養老保險體系，提高企業年金覆蓋率，規範發展第三支柱養老保險”，将“重要構成”地位做了進一步提升。經過三十多年的制度演進，個人養老保險從基本養老保險的補充角色，到多層次養老保險體系的組成部分，現在已在政府文件中上升至多層次、多支柱養老保險體系中的獨立“支柱”地位。

然而，現在至少在四個方面仍存在将個人養老金定位為“層次”單一功能的問題。第一，在政策落實上，由于長期沒有政策支持，個人養老保險一直處于自發狀态，充當少部分群體增加老年收入的手段，始終未擺脫“補充保障”的單一功能。第二，在學術研究上，學界對個人養老保險的功能定位也存在單一化問題。國内學者中，林義最早提出三層次養老保險體系框架，對第三層次功能的構想是提高退休收入保障和向未參保人員提供老年經濟保障，這一觀點具有前瞻性，但未形成主流。學術界普遍認為，個人養老保險的功能是“錦上添花”，例如，世界銀行專家指出第三支柱是高收入者獲得更高收入替代的制度安排，鄭功成認為第三層次為滿足較高收入者提升保障水平的需要。第三，在制度定性上，2022年11月，人力資源和社會保障部等五部委聯合印發《個人養老金實施辦法》（以下簡稱《辦法》），對個人養老金的界定是“政府政策支持、個人自願參加、市場化運營、實現養老保險補充功能的制度”，重申了個人養老金的“補充”作用。第四，在制度設計上，将參與人限定為“參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者”，這種以基本養老保險參保為前置條件的規定，僅僅強化了個人養老金的“層次”功能，容易造成待遇增補“幻覺”。

從國外個人養老金發展看，轉型國家并未将個人養老金僅視作待遇疊加的“層次”，而是更注重個人養老金“層次”功能與“支柱”功能的整合。表1是部分OECD國家的情況，這些國家可以被清晰地劃分為三組。第一組是歐洲的非英語國家（丹麥、芬蘭、意大利、法國），這些國家信托文化基礎弱于英語國家，後者屬于英美法系，其衡平法下“雙所有權”有利于發展信托産業，而非英語國家屬于大陸法系，“單所有權”制約了信托産業發展，這一組國家個人養老金的參與率不高，在養老儲蓄資産中的占比也相對低，在“層次”和“支柱”上發揮的功能也相對較弱。第二組是英語國家（美國、加拿大），第二、三支柱發展相對均衡，個人養老金參與率不高，“層次”的功能定位更突出，美國和加拿大兩國均已實現第二、三支柱賬戶打通和聯動發展。第三組是轉型國家（波蘭、捷克、拉脫維亞、匈牙利、愛沙尼亞、斯洛伐克、立陶宛），第二支柱不發達，靈活就業者和無職業養老金的勞動者通過參與個人養老金，獲得退休收入保障，個人養老金的參與率較高，個人養老金資産占養老儲蓄資産的比率較高，個人養老金承擔了遞補第一支柱保障不足、填補第二支柱保障空白的任務，發揮了重要的“支柱”作用。

（二）功能目标是“待遇疊加”還是“覆蓋補缺”？

由于“補充”地位和自願原則，企業年金和個人養老保險沒能及時擴面，造成在替代率方面陷入“第一層次降，第二、三層次未升”的被動局面。基本養老保險制度負擔越來越重，風險向财政轉移的壓力越來越大，而民衆對政府養老金的心理依賴性依舊很高，自主保障意願不強，私人養老金難以有效“遞補”公共養老金替代率下降導緻的待遇落差。

國際勞工組織1952年《社會保障（最低标準）公約》（C102-Social Security (Minimum Standards) Convention）規定，以“男性體力勞動熟練工人”的收入（不低于75%參保人的收入或等于全體參保人員平均收入的125%）為基數，老年收入保障（old-age benefit）的最低替代率為40%，1967年生效的第128号公約《殘疾、老年和遺屬待遇公約》（C128-Invalidity, Old-Age and Survivors’ Benefits Convention）将這一标準提高到45%，同年第131号建議（R131-Invalidity, Old-Age and Survivors’ Benefits Recommendation）提出，可再提高10個百分點，即達到55%。按照國際勞工組織的界定，老年收入保障包括各種渠道得到的收入，覆蓋人口應不少于20人以上所有企業的一半雇員或全體國民的20%。

與上述最低标準相比，我國老年收入保障面廣，但保障度不均衡。一方面，截至2022年末，全國城鎮職工基本養老保險在職參保近3.7億人，相當于全國就業人數的50%、城鎮就業人數的80%，高于國際勞工組織規定的覆蓋面最低标準。另一方面，我國基本養老保險由三個獨立的子制度構成，分别是以無就業居民為對象的城鄉居民基本養老保險，以就業群體為對象的城鎮職工基本養老保險和以政府雇員為對象的機關事業單位基本養老保險，子制度之間沒有統一的基礎保障線，群體之間的保障水平差别較大。以2022年為例，城鎮職工的平均養老金（城鎮職工基本養老保險基金支出/離退休參保人數）是3606元/月，同理計算的城鄉居民平均養老金是205元/月，相差十餘倍，群體之間基本保障水平不均衡。

不僅如此，根據人社部公布的曆年“全國企業年金基金數據摘要”和“全國企業年金基金數據業務摘要”，2012—2022年，企業年金領取人數由50萬人增加至280萬人，粗略估計，截至2022年末，領取過企業年金的人數大約不到490萬人，不足當年1.36億離退休參保人數的4%，如此窄的受益面，第二支柱未能有效發揮待遇增補的“層次”作用。個人養老金雖在不足一年時間内實現4000多萬人開戶，但實際繳存戶數少，戶均繳存金額低，“層次”功能尚隻能惠及極少群體，遑論“支柱”作用。

這裡存在目标定位的誤區。為了遵循國際勞工組織最低保障标準的要求，我國設置了養老保險替代率目标，1998年原勞動和社會保障部在對統一職工基本養老保險制度的政策解讀中指出，城鎮職工基本養老保險的目标替代率是58.5%，2005年12月《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》将這一目标修改為59.2％。但通過對國家統計局年度數據的計算，2000—2022年，我國城鎮職工基本養老保險的平均替代率（基金支出/離退休參保人數/城鎮單位就業人員平均工資）由72%下降到了38%，新退休替代率更低。

由于基本養老保險的替代率設置較高，參保人對公共養老金的依賴性強，“擠占”了私人養老金的發展空間。在基本養老保險替代率下降的同時，第二、三支柱的替代率沒有及時遞補上去，造成老年收入保障的替代水平下降。究其原因，政策瞄準的是基本養老保險最低保障目标，而不是老年收入保障最低目标，多年來，對老年收入保障的制度安排始終聚焦第一支柱，忽視了第二、三支柱的發展。

三、制度設計問題

（一）參與對象是納稅群體還是全體人民？

個人養老金是國民養老資産儲備的一項重要制度性安排，應覆蓋全體國民，不僅僅是“勞動者”，還應包含嬰幼兒、青少年、老年人、勞動者等各類群體，并且盡可能早做儲備，多做準備，才能發揮個人養老金制度作為養老保障重要支柱的作用。

2018年4月，财政部發布《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》（以下簡稱《通知》），結束養老保險第三支柱長達二十多年沒有政策支持的局面。《通知》明确規定個人購買符合規定的商業養老保險産品，可享受稅收遞延優惠，即繳費環節和投資環節免稅、提取時納稅（Exempt-Exempt-Tax，EET）；試點地區是上海、福建（含廈門）和蘇州工業園區，因此，個人稅收遞延型商業養老保險的參與對象是上述三地的納稅自然人，除此之外，未再設其他條件。2022年11月頒布的《辦法》，參與對象的限定條件實際上增至三個，一是基本養老保險的參保人，二是勞動者，三是納稅自然人。個人養老金的參與對象是已參加基本養老保險的所有勞動者，相當于有7億多人，但由于隻有稅收遞延這一種政策支持手段，“納稅自然人”便成了個人養老金參與對象的隐性限定條件。可見，2022年《辦法》規定的參與對象比2018年的《通知》的覆蓋面窄，如果考慮要取得正的“節稅利益”（tax credit advantage)，個人養老金實際覆蓋面會更窄。

我國有近7000萬人未加入任何基本養老保險，城鎮就業人員中至少有1億人選擇加入居民基本養老保險而不是職工基本養老保險，保障不充分。對個人養老金試點地區的調研發現，由于非正規就業普遍，一些企業未對全部員工登記參保，造成這部分員工無法參與個人養老金。調研還發現，不少靈活就業者繳費不連續，或者因為養老保險關系未轉接到工作地而中斷參保，這些情況下都無法在試點地區參與個人養老金。英國于2012年在私人養老金領域引入自動加入機制，與之配套，建立了國家職業儲蓄信托（National Employment Savings Trust, NEST）投資平台，以管理費率低于市場機構的優勢，吸引中小企業雇員、自雇就業者、個體戶和其他非正規就業者将個人養老金委托投資。此舉旨在擴大私人養老金的覆蓋面，尤其是給大量非正規就業者搭建了老年人收入保障的“支柱”。提高個人養老金參與率本應降低門檻、掃清障礙，而上述《通知》以參加基本養老保險作為前置條件，擡高了參與門檻，部分群體因此被滞留在個人養老金制度之外。

2023年5月中國保險資産管理業協會發布的《中國養老财富儲備調查報告（2023）》顯示，七成受訪者願意參加個人養老金制度，50歲至59歲年齡段受訪者對個人養老金試點參與意願最強烈，約占該年齡組受訪者的78%，60歲以上受訪者中有77%有意願參加個人養老金。可見，非勞動者的參與意願較高。如果将參保資格與“勞動者”身份挂鈎，不僅會限制老齡群體參與，還有可能阻止年輕人盡早儲備。新西蘭于2007年引入個人養老儲蓄制度，十多年時間就吸引了2/3的65歲以下人口參與，35歲以下年輕人的參與率超過50%，有1/4的未成年人擁有個人養老儲蓄賬戶，這些固然得益于自動加入機制和投資績效吸引力強，但更重要的是制度覆蓋全民，沒有資格限制，人人可以參與。

根據個人所得稅法，起征點之下的收入免于繳納個人所得稅，這就造成中下收入群體參與個人養老金得不到正的“減稅利益”，對于非納稅群體來說，參與個人養老金不僅享受不到節稅優惠，而且還因提取時納稅而遭受“稅收懲罰”。從節稅效果看，目前的稅優政策對中等偏上收入者更有利。有研究顯示，年收入在28.3萬元的參與人節稅率最高，年收入在9.6萬元之下的節稅率為零或為負，這造成了個人養老金覆蓋群體偏差。非納稅群體和中低收入者（月收入低于8000元）人數規模大，但得不到政策實惠，參與個人養老金時踟蹰不前，造成實際覆蓋率遠遠低于理論值。

（二）責任主體隻是個人嗎？

責任主體是承擔一定責任的個體、組織或企業，主體責任是責任主體應承擔的義務。第一支柱基本養老保險由雇主和雇員繳費，财政兜底，責任主體和主體責任都是明确的。與之相比，第二、三支柱的責任主體面窄，主體責任不全面。

20世紀90年代，為配合國企改制，退休人員逐步轉向社會化管理，原來的單位保障轉為社會保險，與之同步，探索建立多層次養老保險體系，其中，第二支柱的初始形态是“企業補充養老保險”，主要由工會或社保經辦機構舉辦或大型企業自建。由于籌資渠道來自單位繳費，隻有少數有能力的企業加入，全國職工的參與率隻有5%。當時對于是否建立補充養老保險是有争議的，有學者主張通過半強制性和國家讓利，引導企業為職工建立，但也有學者認為，基本養老保險替代率較高、金融市場不完善，沒有必要大力發展。從發展史上看，第二支柱的最初責任主體是國有企業，目的是配合國企改制，推動職工福利由單位保障轉向社會保險，主體責任是補償因基本養老保險替代率下降造成的退休金落差。此後，形成路徑依賴。

2004年1月，原勞動保障部發布《企業年金試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》），企業補充養老保險由此進化為企業年金。從官方解讀看，企業年金既不是社會保險，也不是商業保險，屬于企業内部的福利計劃。按照《試行辦法》，建立企業年金必須符合三個條件，即“依法參加基本養老保險并履行繳費義務”“具有相應的經濟負擔能力”“已建立集體協商機制”，由此可以看出，企業年金實質上是受條件約束的員工福利。因為難以同時滿足上述三個條件，絕大多數企業無能力、無意願或無積極性建立或參與年金計劃。2018年人社部發布實施《企業年金辦法》，保留了上述三個條件。

20世紀90年代以來，企業年金的責任主體沒有發生根本性改變，仍以大型國有企業為主。根據《全國企業年金基金業務數據摘要》，2022年，12.8萬個企業加入企業年金，計劃數1860個，資産淨值2.83萬億元，參與職工3010萬人，其中，單一計劃1783個，單一計劃期末資産2.44萬億元。單一計劃是單個委托人交付企業年金基金，單獨進行受托管理，主要由大型企業或企業集團建立，這些企業不到參與企業總數的1.4%，卻占全部企業年金計劃數的96%，資産淨值占企業年金總資産的90%。

第三支柱面臨類似的問題。20世紀90年代初，個人養老保險與基本養老保險同時起步。根據1991年的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），個人儲蓄性養老保險由職工自願參加、自願選擇經辦機構，與企業補充養老保險挂鈎推進。按照規定，個人養老保險的責任主體是個體勞動者，《決定》中既沒有規定雇主責任，也沒有要求勞動者組織（工會）發揮作用。

那麼，這裡就需要對私人養老金領域的責任主體加以厘清。第二支柱企業年金由雇主發起或參與，雇主既是繳費責任者，也是既得受益權（vested right）的規定人，通過設置不同的既得受益權分配方案，留住企業所需的人才，即所謂的“金手铐”。第三支柱可以看作是由個人發起，根據個人偏好在市場選擇合格養老金産品，個人既是繳費責任者，也是利益獲得者。這是普遍的認識。但實際上，在那些個人養老金發展程度較高的國家，都有對雇主為個人養老金匹配繳費提供不同程度的政策支持。例如，新西蘭個人自願性養老儲蓄制度采取自動加入機制，要求雇主按雇員工資的3%匹配繳費，如果雇員選擇退出，不僅會失去稅優實惠，也會喪失雇主匹配繳費。由于退出的機會成本高，選擇退出的人不多，始終在10%以下。不僅如此，雇主還承擔了第三支柱的參與渠道責任。截至2022年末，第三支柱超過320萬人參與，占新西蘭總人口的62.5%，其中大約40%通過自動加入機制參與，50%通過市場機構繳費參與，另有近10%的人通過雇主參與。雇主責任增強了這項制度的吸引力，尤其是年輕人和中低收入者參與率高，使得新西蘭的個人自願性養老儲蓄制度成為養老保險體系的重要支柱。

我國個人養老金“三多三少”現象，與自願參與、個人繳費和自擔風險有很大關系，工會組織、雇主、政府等在風險責任方面缺位。發展個人養老金制度，應走出個人承擔全部籌資壓力和投資風險的責任主體誤區。

（三）政策支持應瞄準哪些人？

對于私人養老金來說，是否有政策支持是區分其為養老保險體系構件還是金融市場商品的關鍵因素。理論上，政策支持對象應與制度覆蓋對象一緻，但我國個人養老金制度覆蓋面複雜化，與單一化的政策支持手段很難相融。

20世紀90年代，第二支柱是經營效益好的企業為職工建立的内部福利，第三支柱純粹是個人責任托舉的補充保障，私人養老金領域幾乎沒有政策支持。2000年國務院印發的《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》提出，從2001年起在遼甯和全國部分城市試點完善社保體系，“企業繳費在工資總額4%以内的部分，可從成本中列支”，這是首次對第二支柱提供政策支持。2013年财政部等多部門下發《關于企業年金 職業年金個人所得稅有關問題的通知》，企業年金“單位繳費按4%從應稅收入扣除”的政策全面推開。從實施效果看，稅優激勵作用并不明顯。早在2004年就有學者預測，到2011年企業年金的參與人數會達到在職職工的25%~54%，但直到2022年，企業年金和職業年金合計的參與人數也隻占基本養老保險參保職工的12%，遠不及預期。

第三支柱引入政策支持的摸索時間更久。2018年5月上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業園區等三地開啟稅收遞延型個人商業養老保險試點，按照财政部等五部門2018年發布的《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，采取EET稅優模式，繳費階段按上限12000元/年從應稅收入中先行抵扣，在領取階段按7.5%納稅，這是首次對第三支柱提供政策支持。但這種優惠政策并未有效激發個人參與意願。試點剛啟動半年，《關于2018年第四季度個人所得稅減除費用和稅率适用問題的通知》将工資薪金的個稅起征點由每月3500元提高至5000元，個人所得稅納稅人減少大約8000萬人。有研究提出，由于個稅起征點提高，中低收入者享受不到稅優政策，失去了繳費動力；這種稅收遞延政策的激勵效果不具有普惠性，領取時的稅率相當于7.5%，對于應稅收入在49萬元以下的人來說是“負擔性稅延”，得不償失；為了保持稅優型商業養老保險的激勵性，應将領取時的稅率降至2.01%。

2022年11月個人養老金制度啟動試點，将領取階段的稅率降至3%，這對于中等及以上收入者來說，很有吸引力，但較低收入者仍存在“夠不着”的問題。目前，全國大約有8000萬個納稅人，僅占個人養老金理論覆蓋群體（參加基本養老保險的勞動者）的十分之一，有近90%的應參保人員享受不到政策支持，不僅如此，非稅人員在領取時按3%繳納個人所得稅，存在實際上的“稅收懲罰”。

調研中發現，一些較高收入者認為12000元的個稅抵扣額度太低，呼籲繼續提高額度，以享受更多稅優。這就形成一種悖論，收入高的人既可以得到更多政策支持，還可為自己退休時增補收入保障，而收入相對低的人不僅得不到同等的政策支持，還因“短視”失去盡早增補退休收入的機會，造成收入差距向老年階段蔓延。許多學者建議引入TEE，在第三支柱個人養老金采取EET和TEE并舉的稅優方式。此外，德國李斯特計劃除了稅優，還有政府補貼，吸引低收入者參與，有學者提出，可借鑒此法，引入政府繳費補助，鼓勵中低收入者參與個人養老金。

目前，我國引入多種政策工具支持個人養老金發展的建議大多借鑒國外經驗，不過，我國個人所得稅納稅群體規模小，家庭金融資産管理以銀行儲蓄為主，采取哪些政策更有效，還需要持續探索。當前應先走出政策支持群體面偏窄的誤區，關注非稅群體的養老儲蓄偏好，完善個人養老金的支持性政策。

（四）怎樣的賬戶管理是最優的？

個人養老金采取“賬戶制”管理方式，個人養老金賬戶是私有屬性，但為了獲得政府的稅優支持，須以讓渡一定期限内（退休前）的流動性為代價。從這一點上看，個人養老金賬戶與第二支柱年金賬戶具有相同屬性。從國際經驗看，第二、三支柱是聯動發展的，既有兩個支柱的稅優額度共享，也有兩個支柱的賬戶互通。換句話說，兩個支柱之間界限不明顯，隻是資金來源有所差别，但沒有本質區别，不應割裂成兩個完全獨立的賬戶管理體系。

美國的養老金資産居全球首位。按照OECD的統計，截至2021年末，美國各類養老金投資資産超過40.0萬億美元，占GDP的99.5%，其中企（職）業年金資産22.9萬億美元，商業養老保險4.0萬億美元，個人養老金（personal pension plans）6.5萬億美元，個人養老金占養老金投資資産的16%。另據美國投資公會（Investment Company Institute, ICI）數據，截至2021年末，美國退休資産總規模是39.4萬億美元，其中個人退休賬戶（Individual Retirement Accounts, IRAs）資産為13.9萬億美元，占35%。從資産規模看，美國的“IRAs” 大于“個人養老金”，個人退休賬戶IRAs裡不僅有個人養老金儲蓄，而且還有其他用于養老目的的儲蓄。國内學者和業界常把IRAs等同于美國養老保險體系的第三支柱，放大了美國第三支柱的資産規模。美國的IRA賬戶是養老金資産管理的一種方式，既是個人養老金的資産管理載體，也是第二支柱向第三支柱轉存（rollover）或第三支柱内部由傳統IRAs向羅斯IRAs轉存的通道。根據ICI數據，1997—2019年，第二支柱雇主養老金計劃向第三支柱傳統IRA轉存的資産累計7.0萬億美元，相當于2019年末傳統IRAs資産的76%，2010—2019年雇主養老金計劃和傳統IRAs向羅斯IRAs轉存的資産累計2493億美元，相當于2019年末羅斯IRAs資産的25%。

加拿大是第二、三支柱賬戶連通的另一個典型。1991年加拿大政府将第二支柱職業養老金RPP與第三支柱注冊退休儲蓄計劃RRSP的稅優額度合并，應稅收入可抵減額為11500加元和個人收入18%之間的較小值。我國第二支柱企（職）業年金繳費率是12%，第三支柱個人養老金為12000元/年，但兩個支柱的個人賬戶沒有連通，稅優額度不能共享。如果個人因故離職且無新單位承接，原單位的企業年金賬戶隻能封存，不能轉存到個人養老金賬戶。這種割裂賬戶的管理方式，不僅影響兩個支柱的系統協同發展，也給賬戶所有人造成經濟利益的損失。

從屬性上看，兩個支柱的賬戶管理方式沒有實質性差别，賬戶資金均按委托-受托模式确定資産管理責任，兩個支柱的稅優政策也沒有實質性差别，均采取EET模式，僅存在稅優額度的不同。應将個人賬戶視作個人養老儲蓄的權益載體、記賬載體、資産管理載體，以增加個人老年收入為目的，整合賬戶管理功能，走出“背靠背”運營的管理誤區。

四、制度運行問題

（一）個人養老金産品提供商之間競争是公平的嗎？

與稅收遞延型個人商業養老保險相比，個人養老金的産品提供商從保險公司擴大到包括銀行、基金、保險和理财等四類金融機構，産品類型也由商業保險擴大到包括養老儲蓄、養老保險、養老基金和養老理财等四類，大大方便了參與者的投資選擇。但是，與國外同類制度運行不同的是，各類提供商之間的競争地位并不平等，銀行既是個人養老金賬戶托管人，又是個人養老金産品提供者，兩個角色之間沒有“防火牆”，造成制度運行中銀行處于壟斷或相對優勢地位。

根據《個人養老金實施辦法》，參與個人養老金可通過全國統一線上服務入口的信息平台和商業銀行兩個渠道開立賬戶，“其他個人養老金産品銷售機構可以通過商業銀行渠道，協助參加人在信息平台在線開立個人養老金賬戶”。在實際運行中，商業銀行處于競争優勢地位。首先，通過“國家社會保險公共服務平台”等信息平台開立賬戶，一旦選定某個商業銀行，就無法在此類平台上實現自由轉換開戶銀行；其次，如果線下在銀行櫃台開立賬戶，若想要轉換開戶行将面臨複雜手續，一些銀行為了“留客”，可能會隐藏個人養老金賬戶轉換銀行功能；再次，其他個人養老金提供商通過營銷獲得的個人養老金客戶，需要“交給”銀行為其開戶，銀行就有很強動機将客戶“引流”購買自營的養老金産品。

作為個人養老金的“守門人”，銀行在一定程度上掌握各類型産品上線進度。根據國家社會保險公共服務平台公布信息，截至2023年11月25日，個人養老金試點一周年，共有23家銀行獲準開辦個人養老金業務，其中，開辦儲蓄、基金、保險、理财個人養老金業務的銀行數分别是22家、19家、18家和13家，有12家銀行全部開通基金、保險、理财、儲蓄的交易業務，有2家銀行隻開通了儲蓄交易業務。

筆者在實地調查中發現兩個“不好”現象：一是，按照會計分類，個人養老金繳存金額計入銀行存款收入，購買儲蓄類和理财類個人養老金産品計入銀行業務收入，為了在吸收存款和資産管理兩方面獲利，開戶銀行積極“引流”和“截留”個人養老金客群，這對其他金融機構不公平。二是，銀行上線保險類個人養老金産品的進度較慢。這是因為根據2017年原銀監會辦公廳印發的《銀行業金融機構銷售專區錄音錄像管理暫行規定》， “銀行業金融機構……對向個人消費者銷售自有理财産品、代銷産品的銷售過程同步錄音錄像”， 俗稱“雙錄”；2019年原銀保監會辦公廳印發《商業銀行代理保險業務管理辦法》，進一步細化了“雙錄”工作要求，銀行代銷成本上升，動力不足，一些銀行依仗其渠道優勢和“守門人”地位，要求保險公司分擔其獲客成本，從而對個人養老金市場的自由競争造成扭曲。

（二）個人自主選擇投資是好事嗎？

個人養老金參與者具有投資選擇權，相比企（職）業年金來說，自由度更大。但從試點情況看，非理性的投資選擇較為普遍。一方面，過度追求短期獲利，關注個人養老金投資組合的淨值，忽略長期資産管理的意義；另一方面，缺少投資知識，習慣于銀行存款，過度倚重投資儲蓄類個人養老金産品。

試點一年來，個人養老金産品數目不斷增多。根據人力資源和社會保障部官網公布的個人養老金目錄産品，截至2023年6月6日，個人養老金産品664款，其中保險類、理财類、基金類和儲蓄類産品數分别是32款、18款、149款和465款，到11月30日保險類産品增至48款，個人養老金産品總數增至680款，到12月10日，四類産品數依次是保險類99款、理财類19款、基金類162款和儲蓄類465款，合計745款。

個人養老金産品包括儲蓄、保險、基金和理财等四大類，每類産品的特點和優勢各有不同，理論上可以滿足投資人不同風險和收益偏好。但是，調研發現，很多參與人的投資選擇非理性，主要有四種表現：一是追求高收益而忽視風險性，偏好理财類和基金類産品；二是追求穩定性而忽視保障性，加之銀行引流，偏好儲蓄類産品；三是對保險類産品的保障性認知不足；四是缺乏投資能力，面對七八百種産品選擇，無從下手，任由繳存資金“趴在”賬戶上而不去投資。究其原因，或者缺少金融投資知識按風險-收益對個人養老金進行歸類，或者缺乏精力和時間對所有産品進行專業分析，造成選擇困難。

值得注意的是，保險類個人養老金産品沒有得到足夠關注。許多參與人在選擇個人養老金産品時，關注利率或投資收益率預期，很少主動分析風險，因此，像公募基金這樣的淨值類産品較受歡迎。根據2023年1月原銀保監會發布的《一年期以上人身保險産品信息披露規則》，保險公司一年期以上人身保險産品不僅要明示退保損失，還要“不得與銀行儲蓄、銀行理财、基金、國債等進行收益簡單比較”，這使得保險類個人養老金産品在其他類型産品面前“黯然失色”，加上産品條款複雜和不易理解，其長期性和保障性的優勢易被忽視，很難在個人養老金市場上大展拳腳。

長期以來，銀行存款在城鄉居民家庭金融資産中占絕對優勢，但參與個人養老金後，這些參與者不僅要在四個産品類型中選擇，還要在數百種“合格産品”中篩選，這對參與者的時間、精力、知識要求都較高。我國企業年金運行二十年，學界和業内對個人投資選擇權的呼聲很高，相比較而言，個人養老金制度從起步時就賦予參與人投資選擇權，這本應是提升消費者效用的制度安排，但由于可選項繁雜，讓人容易陷入投資選擇誤區。

較為成熟的養老金市場均有“産品清單”和“默認投資工具”，例如，美國的401（k）、英國的國家就業儲蓄基金、澳大利亞的超級年金和我國香港地區的強積金，均有簡化投資選擇的經驗做法。一是，引入默認投資工具，對于那些沒有時間精力或缺少投研能力的人來說，如果沒有做出自主投資選擇，系統會将其賬戶資金投向默認組合，以免資金擱置造成收益損失；二是，對于那些願意自主選擇但缺少投研能力的人，提供數目不多的可選項或指數基金；三是，對于既有自主投資意願又有投研能力的人，提供多種類和多方案的投資選擇。無論哪種方式，個人養老金提供商都承擔了“投資顧問”職能，為參與人提供專業的初篩服務，避免可選項過多而造成選擇困難。

五、結論和建議

個人養老金是多層次、多支柱養老保險體系的重要成員，應在覆蓋面上發揮好“查遺補缺”作用，在保障度上發揮好“疊加提待”作用，與企（職）業年金協同發展。我國個人養老金制度仍處于試點階段，在制度理念、設計和運行上還存在一些誤區和不足，影響個人養老金健康發展。如上所述，這些問題主要存在于層次劃界、功能目标、覆蓋群體、責任主體、政策支持、賬戶管理、經辦運營、投資選擇等方面。具體來說，一是将個人養老金制度定位在單一的“層次”功能上，忽視“支柱”功能；二是隻重視個人養老金對養老保障的待遇疊加作用，忽視其可為未參保群體提供養老保障的覆蓋補缺作用；三是将制度覆蓋限定為“勞動者”、将政策支持隻用于“納稅自然人”，這些都是弱化了個人養老金的作用，我們應将其打造成全體國民養老資産儲備的重要制度性安排；四是個人養老金不僅是個人責任，雇主和政府責任的介入是必要的，也是可行的；五是政策支持瞄準納稅自然人實際上是大大縮小了個人養老金的制度保障面，在個稅納稅人群體較弱小的國情下，更應關注對非納稅人的激勵；六是第二、三支柱的養老金賬戶屬性和功能重疊，不應割裂成兩個獨立賬戶體系和稅優體系來運行；七是個人養老金産品提供商之間存在競争不公平的制度性安排問題，突出表現在銀行擁有雙重角色而造成壟斷；八是當前個人對養老金投資選擇存在困難，在産品複雜、個人金融素養不高或投資能力不足的現實情況下，不加限定和篩選的自由選擇權未必是好事。

針對這些問題，筆者提出以下建議。

第一，層次劃界問題。突破個人養老金僅是“補充”地位的認知，從“層次”和“支柱”雙功能出發，重新認識個人養老金在多層次、多支柱養老保險體系中的作用，淡化層次劃界，強化綜合保障。國際上，對養老保險體系的“層次”（tier）或“支柱”（pillar）劃分尚沒有統一标準。世界銀行按照強制或自願原則劃分，将自願性雇主養老金和個人養老金均劃為第三支柱，而養老津貼和強制性雇主養老金分别為第一和第二支柱；國際勞工組織（2018）将強制性和自願性雇主養老金均劃為第二支柱；OECD按就業關系劃分，将就業關聯型（employment-related）養老金計劃歸入第二支柱，将非就業關聯的個人養老金計劃歸為第三支柱。可見，國際組織對私人養老金體系的劃分沒有統一标準，尤其是自願性雇主養老金也被納入第三支柱，說明第三支柱并非完全屬于“個人”領域。從一些國家的實踐看，個人養老金也并非實行絕對性“自願”原則。例如，新西蘭、英國等國家引入自動加入機制後，個人養老金具備了“強制性”特征。OECD在對養老金進行統計時，将養老金體系分為三個子集，分别是社會保險養老金（social insurance pension）、職業養老金（occupational pension）和個人養老金（personal pension）。對社會保險養老金的統計集中在隐性負債上，這類養老金由政府信譽擔保，屬于政府的負債；對職業養老金和個人養老金的統計集中在基金資産規模上，這兩類養老金屬于私人領域，一般情況下無政府信譽擔保，由市場機構進行資産管理。這種統計方法主要區分了公共養老金和私人養老金，而同屬于私人養老金領域的職業養老金和個人養老金并未被對立或被割裂統計，而是統一納入“退休儲蓄計劃”，分别按強制性/準強制性、自動加入、自願性職業養老金、自願性個人養老金等類型，統計各自資産規模。

第二，功能目标問題。一方面，多層次、多支柱養老保險體系是我國積極應對人口老齡化、提升老年人收入保障的根本路徑，我們應強化對發展私人養老金重要性的認知，将其納入我國養老保障公共政策加以充分考量。另一方面，我國企（職）業年金和個人養老金制度的功能目标相近，應作為整體看待，按照系統協同發展思路，重新認識其在多層次、多支柱養老保險體系中的關系，将實現“退休收入保障”作為統一的制度目标，将協同發展、互通互融作為統一的運行方式。個人養老金應在整合“層次”和“支柱”雙定位基礎上，實現“待遇疊加”和“覆蓋補缺”雙功能。

第三，針對覆蓋群體問題。一方面，取消參加基本養老保險的前提條件，允許未參保人員自願參與個人養老金，以提高個體從業者、新業态靈活就業人員等群體的參與率。在36個先行城市及地區取得一定經驗後，盡快擴大個人養老金的實施範圍，逐步推廣至全國，讓更多人享受養老保障的政策紅利。另一方面，明确稅收抵扣額與工資水平挂鈎機制，低收入者享受較高應稅收入抵扣率，較高收入者享受應稅收入較低抵扣率，設置應稅收入抵扣額上限，形成梯度稅優機制，增強低收入群體的公平感和參與動機。加強養老保障的國民教育，逐步形成對公共養老金保障度的合理預期，鼓勵提高私人養老金的參與率，尤其是對于年輕人和自主就業群體，引導其全面認知個人養老金的功能，即并非避稅這個單一功能，而是避稅和養老保障的雙重功能，促進其積極參與，盡早儲備。

第四，責任主體問題。企業員工參與個人養老金并享受延稅優惠，實際上是在不增加企業成本的前提下，提高員工的實際收入，相當于變相促進企業降低成本，增加效益。從這個角度講，企業應積極推動員工參與并履行匹配繳費責任。建議稅務部門向企業提供參與個人養老金的節稅數據，使企業管理層了解員工得到的實惠，從而有積極性地發動工會或人力資源管理部門，協助員工參與個人養老金。

第五，政策支持問題。一方面，明确稅優上限與工資增長的關聯機制，引導參與者形成可享受稅優的理性預期。2022年11月個人養老金制度啟動實施時，應稅收入抵扣額上限是12000元，相當于2022年城鎮非私營單位平均工資的10.5%，可以按10%建立挂鈎機制，應稅收入抵扣上限跟從工資增長率逐年變化。另一方面，盡快引入TEE稅優方式，解決較低收入納稅群體和非納稅群體的零節稅或負節稅問題。目前個人養老金采取的EET模式在領取階段設置3%稅率，實際上将6億多符合參與條件但屬于非稅群體的勞動者“排除”在外，這個問題可用TEE稅優方式加以糾正，即在繳費環節納稅（如果不符合納稅條件則無須交稅），在領取環節不再繳納收入所得稅。為了體現公平性，可附加規定，限制高收入群體選擇TEE方式。

第六，賬戶管理問題。一方面，整合第二、三支柱稅優政策。2015年《機關事業單位職業年金辦法》規定，單位按工資總額的8%繳納，個人按本人繳費工資的4%繳納，予以稅前扣除；2017年《企業年金辦法》規定，企業按不超過工資總額的8%繳費，企業和職工個人繳費合計不超過工資總額的12%，予以稅前扣除；2022年的《辦法》規定“參加人每年繳納個人養老金額度上限為12000元”，相當于2022年城鎮非私營單位就業人員平均工資的10%。由此，我國第二、三支柱的節稅上限合計為應稅收入的22%，這個水平高于美國和加拿大，體現國家在推動多層次、多支柱養老保險體系發展的決心和力度。如果個人未參與第二、三支柱或者隻參加其中一個支柱，都不能享受政策優惠。建議整合企業年金和個人養老金的稅優政策，合并應稅收入抵扣額上限。對于同時加入第二、三支柱的人來說，可以充分享受政策優惠；對于未加入企業年金的人來說，可将企業年金的稅優額度“轉移”到個人養老金，以此平衡不同勞動者在補充養老金方面的稅優權益。另一方面，打通第二、三支柱賬戶轉接渠道，方便參與人将企業年金賬戶資金轉入個人養老金賬戶而繼續投資運營，不因離職“封賬”造成養老儲蓄資産閑置損失。

第七，經辦運營問題。一方面，改變銀行在個人養老金實施過程中既做“裁判”又當“球員”的局面，緩解銀行與保險、基金等其他類型機構競争不公平等問題；建議盡快完善信息平台建設，使參與人在統一信息平台上實現自由開戶、自主購買、無障礙轉戶；将銀行的“托管人”職能與個人養老金“産品提供商”功能進行物理隔離。另一方面，協調各類金融機構，合作共赢，在行業協會的推動下，同類金融機構在個人養老金領域合作推進。例如，行業統一設計并推廣個人養老金政策宣介資料，在人力資源和社會保障政府部門推動下，金融各業态的行業協會合作行動，借鑒惠民保産品推廣經驗，每個地區多家機構共同參與，統一推廣，減少過度競争帶來的内耗，提高個人參與率（可參照廣州“穗歲康”商業補充健康保險的推廣方式，聯合銀行、保險、基金公司等機構制作政策宣傳文案，擴大宣傳範圍）。

第八，投資選擇問題。一方面，多方合力，多管齊下。第一，由監管部門牽頭，制作個人養老金政策宣傳片，在電視、廣播、互聯網等多渠道投放，結合積極應對人口老齡化國家戰略，廣泛進行養老金融普及教育；第二，由全國總工會牽頭，在各級工會和各行業工會、基層工會積極開展養老規劃宣傳，個人養老金産品提供商積極配合，宣介養老金融知識；第三，鼓勵各類研究機構和學者積極投身養老金融普及教育，廣泛開展研讨，客觀傳播養老金融常識；第四，各類金融機構在官網平台開設養老金融知識欄，形式活潑多樣，内容淺顯易懂，做好線上線下咨詢答疑。另一方面，優化個人養老金産品。第一，對目錄内個人養老金産品進行多種組合，結合個人養老金潛在客群需求，按風險屬性、賬戶管理特征、投資風格、養老保障能力等多種角度對産品進行歸類，化繁為簡，化難為易，緩解參與人的選擇困難；第二，鼓勵各類金融機構加強智能化投顧建設，向查詢的個人推送合适的收益-風險産品或産品組合，可以借鑒丹麥等國家私人養老金産品的成功經驗，在保險類産品中引入延伸功能，将養老金與退休後的重大疾病風險産品相銜接，開發面向退休者的、兼顧多重保障功能的個人養老金産品。第三，建議結合個人養老金長期積累特征，設計專屬投資産品，在現有産品基礎上，以“長期鎖定”換取“較高收益”，在投資門檻、運營周期、資産配置和産品收益等方面，開發出更具優勢、有别于一般投資産品以及更加穩定、更高收益、更具競争力的差異化産品，以滿足不同群體的養老金投資需求。