安泰聚焦｜交大安泰陳憲教授：從城市到都市圈，形成高質量創新和産業集群

陳憲

上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國發展研究院和深圳行業研究院研究員，兼任中國市場學會副會長、上海全球城市研究院學術委員會主席。

中心城區是上海都市圈的核心圈層，集中了主要的政治、經濟、金融、教育、科技和文化功能。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》确定，中心城區外圍的四個主城片區與中心城區共同構成主城區。上海正在加快建設位于重要區域廊道、發展基礎較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南彙等五個新城，構成上海都市圈第二個圈層——新城區。五個新城建設以職住平衡為核心要求，緻力于産城融合、功能完備、生态宜居、交通便利和治理高效；從形成獨立的城市功能起步，直到建成具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。根據規劃，五個新城建設将在産業發展、公共服務、綜合交通和環境治理等方面集中規劃、全面賦能，與主城區功能互補、相互賦能，做實上海都市圈的空間結構。與上海陸域或水域接壤的三個地級城市是浙江的嘉興、江蘇的蘇州和南通。蘇州和嘉興與上海陸域相連，經濟社會聯系曆來十分緊密。在交通運輸方式以水運為主時，南通與上海聯系的緊密程度超過其他城市。近年來，随着越江鐵路、公路和隧道的大規模建設，南通與上海的聯系正重現往昔。今天，滬蘇、滬嘉和滬通間的基礎設施、職住關系、産業分工和治理協同趨于同城化，兩省一市政府也就三地同城化作出了積極部署。

都市圈正在成為城市體系的核心與樞紐。編制并實施都市圈發展規劃，能夠優化城市及城市間的空間結構，對産業集群構建、基本公共服務均等化、社會和生态協同治理等都将産生積極影響。

2024年1月，新勝路跨吳淞江大橋通車滿月。新勝大橋是上海市首輪“打通省界斷頭路”項目，南接青浦區新勝路，北接昆山市香榭麗大道，雙向四快兩慢車道規模。

解放日報記者 李茂君 攝

PART/ 01伴随産城融合、産城人融合，職住關系趨于平衡

都市圈是城市化和區域一體化發展到較高階段的城市集群或同城化形态。都市圈從大城市、中心城市演變而來，軌道交通将它們與周邊城鎮融合在一起，形成多中心圈層結構的經濟社會功能區。“職住平衡說”是從城市到都市圈的一個邏輯。“職住平衡說”認為，随着城市的發展，中心城區“人滿為患”，在郊區出現以居住為主要目的的新城鎮，直至行政區劃周邊的城市也加入這個行列。為了方便上下班并縮短通勤時間，軌道交通應運而生，并獲得快速發展。都市圈的英譯為“metropolis”。其中，“metro”指的就是軌道交通，包括地鐵、輕軌和城際鐵路；“polis”是“城邦”的意思。制造業從中心城區向郊區和周邊城市轉移，産業鍊、配套鍊和供應鍊延伸，産業分工格局形成，是從城市到都市圈的另一條演化線索。郊區新城、周邊城市最初是中心城區的“睡城”，主要承擔“住”的功能，之後逐步出現産城融合、産城人融合，職住關系趨于平衡。

從城市到都市圈，至少發生了三個具有重要意義的變化：

首先，從行政（管理）區到經濟（功能）區的變化。“探索經濟區與行政區适度分離改革”，對于“打破一畝三分地的思維定式”“形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局”以及推動區域協調發展、理順市場與政府關系具有重要作用。編制并實施都市圈發展規劃，是實現經濟區與行政區适度分離的重要手段之一。在理念和實踐上，城市和都市圈有一個本質區别：前者是以居住集群、商業集群、商務集群、創新集群和産業集群等為基礎的同城化，是在一個行政區劃範圍内的（如上海主城區和五個新城）的同城化；後者的同城化發生在不同行政區劃的相鄰城市之間，是建立在規模效應、溢出效應基礎上的同城化。其次，空間結構的變化及優化。在中國都市圈形成和規劃的過程中，可以看到三種基本類型：第一，跨境的都市圈，如深港都市圈、珠澳都市圈。圈内主要城市地域緊鄰、經濟社會聯系緊密，天然就是一個都市圈。但由于兩地兩種制度（不同的法律、關稅制度等）、兩種貨币等因素，經濟社會全面一體化面臨不小困難。第二，跨省級行政區劃的都市圈，如南京都市圈，其發展規劃的編制和實施需要江蘇省和安徽省共同推進。第三，省級行政區劃内的都市圈。不同類型的都市圈有着不同的特征，通過不同的路徑對空間結構變化和優化産生積極作用。江蘇省尤其是蘇南地區的經濟密度、城市集群達到了較高水平，蘇錫常是頗具代表性的城市集群。南京地處江蘇省西南一隅，其北、西和南三個方向都與安徽接壤。南京距鎮江、揚州的距離為80公裡至100公裡，距安徽馬鞍山則不到60公裡。因此，《南京都市圈發展規劃》包括安徽的城市實屬必然。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》也要求，加強南京都市圈與合肥都市圈協同發展，打造東中部區域協調發展的典範。深圳空間逼仄，制約發展的問題突出。前些年，深圳和汕尾共同建立了深汕合作區。下一步，編制深港都市圈發展規劃，還要将東莞、惠州的部分區縣和深汕合作區一并納入，以進一步緩解發展空間的矛盾，加快周邊區域經濟社會發展步伐。南昌空間結構不合理的問題由來已久，其周邊的永修縣、靖安縣、奉新縣、高安市、豐城市、樟樹市和餘幹縣等都在其他地級市的轄内。由于空間距離、市場流通、産業鍊和産業生态等方面的原因，它們與南昌的經濟聯系更加緊密，甚至基本形成了一體化的态勢。在轄域面積16.69萬平方公裡的江西省，南昌市面積7195平方公裡，占比僅4.31%。在中部六省的省會中，這一占比最低。一般認為，在經濟發展水平較低的省份，如果沒有一個強省會，難以避免資源要素尤其是人才向省外流出。因此，從調整空間結構入手，積極規劃建設南昌都市圈，重構基礎設施體系和現代産業體系，是一個值得重視的課題。最後，要素流動和産業發展的變化。大城市、中心城市和都市圈處于城市化與區域一體化發展的不同階段。在相對發達的地區，都市圈成為城市化與區域一體化的主要形态；在相對次發達的地區，大城市和中心城市是城市化與區域一體化的主要形态。從要素流動和産業發展的角度來看，它們之間的一個重要區别是，在都市圈内部，要素和産業的關系以輻射、溢出和分工為主；大城市、中心城市和周邊地區要素和産業的關系，則以集聚、吸納和轉移為主。上海作為長三角和長江經濟帶的龍頭城市，以提升全球資源配置功能、科技創新策源功能、高端産業引領功能和對外開放樞紐門戶功能為重點，與周邊地區形成了較好的互補性，在産業鍊、産品鍊不同環節形成了良好的分工合作。比如，研發、設計和營銷環節在上海，制造生産環節在蘇州、南通和嘉興等周邊城市。上海的地區生産總值占上海都市圈的比重，1994年至2000年之間為上升态勢，占比由60.45%上升到63%；2000年之後呈下降趨勢，2020年下降為52%。上海人口數量占上海都市圈比重，在2006年至2014年占比呈上升态勢，由52.48%上升到55.39%；2015年之後出現下降，2020年為51.49%。由此表明，上海在中心城市發展階段與周邊要素和産業呈現集聚吸納特征，在都市圈發展階段都市圈内産業和人口等要素則逐步釋放溢出效應。

PART/ 02形成疏密有緻、分工協作、功能完善的空間格局

在都市圈時代，中心城市和周邊城市的經濟技術發展水平持續提升。同時，在市場和政策的共同作用下，都市圈内各城市加強在功能、交通、環境和文化等方面的協調與銜接，要素流動壁壘進一步減弱，促進中心城市和周邊城市的協同發展。與之相伴，中心城市更加注重城市功能的提升，并進一步産生溢出效應，輻射帶動周邊中小城市發展。在産業方面，中心城市與周邊城市在産業鍊不同環節打造合理的産業分工，形成更緊密的利益共同體。除此之外，都市圈還表現出其他多方面的價值：第一，形成高質量發展的區域集群。區域集群的核心是創新集群和産業集群。創新集群的規模和質量決定産業集群即戰略性新興産業、未來産業發展的水平，進而決定區域集群的高質量發展。現代化産業體系的“頭部”和“主幹”企業，一般活躍于大國經濟的核心區域。它們是現代化産業體系的承載區和策源地。都市圈的一個基本價值，就是形成高質量的創新集群和産業集群。第二，實現基本公共服務均等化。基本公共服務均等化是實現共同富裕的基石。以都市圈範圍内基本公共服務均衡普惠、整體提升為導向，統籌推動基本公共服務和社會保障一體化發展，持續提高共建共享水平，可以為區域乃至全國性的共同富裕作出貢獻。下一步，都市圈可将基礎較好的公共服務領域作為切入點和突破口，在義務教育、就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、文化體育和殘疾人服務等領域切實提升均等化水平。第三，實現社會和生态的協同治理。社會共治既是都市圈有機協同發展的重要組成部分，又是整合社會資源優化配置的必然選擇。都市圈綠色發展實現協同治理，關鍵是探索統一的生态環境保護制度，包括加快建立統一的飲用水水源保護和主要水體生态管控制度，加快建立統一生态環境标準、統一環境監測監控體系、統一環境監管執法制度，探索建立跨區域生态項目共同投入機制，以及探索碳達峰碳中和協同機制等生态治理新機制。下一步，要以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，分類引導大中小城市發展方向和建設重點，形成疏密有緻、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局，進而使更多人民群衆享有更高品質的生活。

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